第三节 基本章程
租界基本章程主要规范租界立法、行政等方面的基本制度。除《厦门鼓浪屿公共地界章程》等个别租界的基本章程由中外会订外，绝大多数租界的基本章程都由租界开辟国当局制定，或授权驻华公使制定或经其批准。租界租地人会或纳税人会以及行政机构等制定租界行政规章，都要以基本章程为依据。租界基本章程大体可分为《土地章程》、《市政章程》、综合章程、《居留民团法》等四类。
第一类，《土地章程》。
公共租界以及英租界等租界的基本章程采取此种形式。《土地章程》包括对当地立法、行政等制度的规定，并几乎都有关于土地制度以及关于建筑、治安、卫生等方面的规定。《土地章程》之后还都有多款直至数十款附则。
上海英商租地的《土地章程》是租界《土地章程》的始作俑者。该章程又被称作《上海租地章程》，起初有23条，公布于1845年。除租赁土地、退租、转租、押租、年租等有关土地制度的规定外，该章程还有修筑道路、码头、桥梁、沟渠、市场等有关市政建设的规定，禁止在界内打弹、射箭、搭盖草棚等易燃房屋、擅自收藏火药等危险物品等有关社会治安的规定，不得堆积污秽、溢出沟水等有关环境卫生的规定，还有别国商民在界内租地建房或租屋居住、贮货等都应先经英国领事允准等有关英国领事在当地拥有一些行政管理权的规定等。[48]未久，该章程增补一条：除英国国旗，英商租地内不得悬挂其他外国国旗。
1854年，在上海租界形成之际，经英、美、法领事擅自修订，经三国公使批准，后又得到上海道认可的《土地章程》共14款。其中规定，上海英商、法商租地统一行政，每年初由他们共同召集界内租地人会议，议决有关通过征收土地、码头等项捐税，以支付建造、修理、清洁道路、码头、沟渠、桥梁及点燃路灯、设派更夫或巡捕等事项所需经费。租地人会可选派三名以上成员组成委员会，负责征收捐税等项事务。经五名租地人同意，三国领事可为界内事务随时召集租地人会议，其决议也须经他们允准。原先章程中有关其他外国人在界内租赁土地须先经英国领事允准、界内不得悬挂其他外国国旗等内容，均被删除。[49]
在1863年上海公共租界形成后，该租界工部局于两年后特设委员会，修订《土地章程》，以扩大工部局权力。1869年，公使团在略作删改后，批准租地人会通过的修订章程。此章程共29款。其中修订的内容包括将租地人会扩大为纳税人会，将投票权和被选举权扩大到合格的外国纳税人，并将工部局董事名额增加到五至九名。工部局有权增订附则，但须经纳税人会、多数领事和公使批准。工部局可开征房、地等项捐税，用于租界市政建设和治安，并可根据需要，调整各捐捐率。对不照章纳捐者，可告官追讨，并可扣押其房屋、土地，或查抄、拍卖其货物、器具来作抵偿。对违反租界章程者，罚金最多可达300银圆，监禁可达6个月。设立领事公堂，审判以工部局及其经理等人为被告之案，工部局董事、经理人等对职务工作不负个人责任。[50]至此，上海公共租界《土地章程》基本定型。
1879年，该租界纳税人特别会议通过议案，决定再次修改《土地章程》。此后，工部局组织的委员会在修订案中授予工部局多项权力，足以摆脱公使团和领事团控制，公使团一直未予批准。1897年，重组的委员会择最急迫之处，增订章程三款，于次年经公使团批准生效。新增的部分内容是，工部局可随时订立建筑规则，建造房屋者须将蓝图送交工部局审查，工部局还可饬令拆去或改造违章建筑。该章程正文增至30款，其中第六款还有甲、乙款。随后，该章程又多次被局部修订，其中1903年增订的第六款丙款，规定工部局建筑新路或拓展旧路时路旁业主须分担经费等。至1918年，该章程的第九款也得到修订，即因出自年度账目编制与印刷需要，允许纳税人会延迟一个月于四月份举行年会。[51]
订立于1902年的《厦门鼓浪屿公共地界章程》既是开辟该公共租界的中外约章，又是该租界的基本章程，其英文名称可中译成《厦门鼓浪屿公共地界土地章程》。该章程参照上海公共租界《土地章程》，共16款，其内容大多与纳税人会、工部局、领事公堂、会审公堂等有关，同时涉及转租土地、交纳地租以及无票拘人、引渡罪犯、违章罚款等。这些条款规定，当地的市政机构工部局，由厦门道委任的一至两名华董与外国纳税人会选举的五至六名外国籍董事共同组成。界内可征收的市政捐税包括房捐、地捐、进口货物的码头捐等。界内设立领事公堂，主要受理以工部局或其经理人为被告的案件。中国查照上海成案，设立会审公堂。[52]
在专管租界中，英租界的基本章程采用了《土地章程》的形式。各地英租界《土地章程》的内容不尽相同，条款数量也多寡不等。其中1877年的厦门英租界《土地章程》仅15款，1894年的镇江英租界《土地章程》为28款，1902年的九江英租界《土地章程》达36款。这些章程的部分条款或整个章程曾被多次修订。以汉口英租界《土地章程》而言，该章程颁行于1874年，经修订于1893年由英国国王批准，为20款。三年后该租界扩展，该章程又被修订，于1902年颁行，为22款，并于1905年由英国国王批准。天津英租界的《土地章程》最初颁行于1866年，为23款；1897年该租界扩充后因扩充界情况与原租界有较大差异，英国公使又于次年对该扩充界另订《土地章程》29款。1918年，英国公使重订《驻津英国工部局所辖区域地亩章程》共53条，于次年初生效，以取代老租界与扩充界的两个《土地章程》。此后，该章程又多次被修订。
英租界《土地章程》近似公共租界的《土地章程》，不少具体规定也都类同。除了指明章程生效的范围即租界界址外，这些章程大多涉及界内土地租赁、转租手续，房屋、下水道修建，道路、交通管理，应纳地税与纳税时间，工部局的组织、职权，工部局董事资格、名额、提名、选举、任期与出缺后的补选，工部局官员与服务人员的任用、解雇及其报酬，附则的订立、增订、修订程序，市政捐税的确定、征收，对拖欠捐税者的追讨，禁止危险物品入境、储存，以及对违反租界章程者及罪犯的处置等，涉及租界土地、立法、司法、行政等多方面内容。
照片7 1893年修订的汉口英租界《土地章程》
各地英租界都有一些自身的特殊情况，这些《土地章程》还分别有若干针对这些特点的条款。广州英租界《土地章程》规定，在转让界内土地时，交易双方须请英国领馆官员到场见证，并须在一个月内在英国领事馆内注册，否则，将科以不超过100银圆的罚金。[53]九江英租界《土地章程》规定，如出现没有工部局董事在职的情况，英国领事应代行其职权，并竭尽所能地来召集选举人会议，选举新一届董事。[54]镇江英租界《土地章程》中有8款有关界内建筑和交通，包括建造任何房屋前须将蓝图及所用建筑材料等情况报请工部局总办批准；工部局可根据建造、维修下水管道等需要，禁止行人通过正在施工的道路等。[55]天津英租界扩充界的情况与其老租界以及其他英租界有较大差异，因而专为该扩充界订立的《土地章程》规定，该扩充界另行召集纳税人会，另组工部局；符合条件的华人可参加纳税人会，拥有投票权，并可当选工部局董事。[56]而订立于1918年的《驻津英国工部局所辖区域地亩章程》则表明，老租界与扩充界的两个工部局将于次年合并。
汉口俄租界的基本章程虽被冠以《市政章程》之名，但其内容与英租界《土地章程》近似，并有附则。该章程于1903年经俄国公使批准，共10款，其中除一款为适用范围、一款为土地转让外，其余各款都与纳税人会、工部局等立法、行政制度相关。天津俄租界在开辟之初曾订立过渡性的综合章程，1912年，新颁行的《天津俄租界市政章程》取而代之。有着附则的新章程共15款，因为其中多款还列出数点甚至数十点，所以是《土地章程》中内容较为详尽的一种。该章程包括一款为界址、一款为适用范围、一款为建筑章程、一款为巡捕章程、两款有关土地制度，其余九款也都与纳税人会、工部局等行政制度相关。[57]
第二类，《市政章程》。(https://www.daowen.com)
法、德等国租界的基本章程被称作《市政章程》或《市政组织章程》。与公共租界和英租界的《土地章程》相比，这些市政章程通常不涉及界内土地制度，大多数条款只涉及纳税人会、行政机构、界内治安以及领事在租界内的职权等。《市政章程》都没有附则。
在上海法租界，因行政机构被称作公董局，其市政章程的中文名称又被称作“公董局组织章程”。1866年法国外交部沪案善后委员会订立的《上海法租界公董局组织章程》共18款。该章程规定，租界租地人会扩大为选举人会，主要职权仅为选举公董局董事；公董局总董由法国驻沪总领事兼任，公董局会议决议须经总领事明令公布才能执行；总领事有权停止召集公董局会议或解散公董局，但应立即呈报法国外交部部长和驻华公使；总领事还可在必要时召集特别会议，对涉及公共利益之事征询意见，界内无选举权的法国人和其他外国人也可出席这些特别会议。此外，该章程还对选举人、被选举人资格，公董局董事产生、构成、补选、补替、会议、职权，以及总领事负责界内秩序和安全等作了规定。两年后，总领事白来尼又修订该章程，其修订之一是规定总领事只能停止召集董事会议，驻华公使才有权解散公董局，并须奏请法国皇帝核准。[58]此后，该章程多次得到修订，但其内容没有很大改变。其他法租界的基本章程都与该章程近似，其中订立于1898年的《汉口法租界市政组织章程》也是18款，其内容与该章程更为相似。略有不同之处均在枝节方面，例如，因为该租界的面积和侨民人口都远小于或远少于上海法租界，所以该章程所规定的工部局董事人数少于上海法租界，董事也不必像上海法租界那样须符合更高的财产资格。10年后，该章程增至20款，其内容也无重大变化，但对选举人的资格等作了修改。[59]同时期经修订的《天津法租界市政章程》共25款，分为“法人资格”“土地制度”“市政管理”三章，第三章还分为三篇，其中除四款有关土地制度，两款涉及其他内容，近20款条款都集中于公议局的组成、职权及其董事的选举、更替等，因而虽有关于土地买卖、过户、抵押以及地契格式、注册等内容，但其他条款仍与上海法租界基本章程没有太大的差别。此后，该章程继续被修订，但总的来说变化不大，只是少量规定有所调整，如增添公议局董事的名额及设置由法国领事任命的华董等。[60]广州法租界的市政章程，也与上海、天津法租界类似。[61]
德租界《市政章程》的内容多于法租界基本章程，但仍以有关租界纳税人会和行政机构的条款为主。《天津德租界市政章程》由德国国会订立于1905年，分为“总则”“纳税人会”“工部局董事会议”“租界财政”“租界治安”“监督”和“过渡时期规定”等7章，共44款，其中30多款与租界纳税人会和工部局董事会议有关。这些条款规定，租界纳税人会可批准租界财政预算、决算，选举工部局董事，制定有关界内企业、工厂和其他设施的章程，议定界内治安章程，并监督该会各项决议的执行。董事会议可为租界的治安章程订立执行细则，并直接公布、实施。有关租界治安的条款对租界巡捕无须拘捕证即可拘捕界内现行的罪犯、对已拘捕的罪犯应依据其国籍来作进一步处置等都作了简要的规定。有关租界行政监督的条款则就德国驻华公使、驻天津领事对租界纳税人会和工部局的监督与管理等作出了规定；同时，对纳税人不满纳税人会决议应如何向德国领事投诉，领事不满纳税人会或工部局董事会议决议应如何向德国驻华公使投诉等，也都作了规定。[62]
第三类，综合章程。
天津俄、意租界等租界曾采用此类形式。此类基本章程由数个章程组成，其中只有少数条款甚至没有条款与纳税人会、工部局等机构相关，但有不少条款涉及其他的事项。
天津俄租界的第一个基本章程订立于该租界开辟后未久。该章程分为《土地章程》4款、《市政管理》9款、《司法章程》3款和《巡捕章程》24款。其中规定，买卖该租界土地，必须携带相关契证等在俄国领事馆办理手续，并交纳费用。俄国臣民购买或租赁界内土地，须遵守俄国法律与租界法规；外国人则须书面保证遵守租界的市政和巡捕章程。各种车辆在界内通行须经巡捕房允准，并交纳捐款，领取执照；载货的车辆等只能在指定的道路通行，要进入其他道路须经巡捕房特别允准。中国居民不得拥有和携带武器，界内不许有赌场、鸦片烟馆和其他伤风败俗场所。该章程于1912年被新颁行、类似英租界《土地章程》的《天津俄租界市政章程》取代，其中的不少规定也被删改，诸如工部局四名选举产生的董事中俄国人须占两名的规定等，都被取消。特别是易与其他“有约国”冲突的规定，诸如对于拖欠市政捐税者，不论他是华人还是享有领事裁判权的其他“有约国人”，工部局一概在俄国领事法庭起诉；如工部局胜诉，被告又继续拖欠，俄国领事又可依据俄国法律，处置其房地产和其他财产等规定，也都被修改。[63]
天津意租界开辟未久，意大利政府于1908年颁行《天津意租界土地章程和总法规》。其中包括《土地章程》4款、《建筑章程》11款、《巡捕总章程》26款，并附有码头、车辆、房屋、土地等项税率。此时，该租界内意大利侨民稀少，尚未实行侨民“自治”制度，因而这些章程中没有关于纳税人会及工部局的规定，而是有不少关于各种建筑要求及维护社会秩序的条款。其中规定，界内主要道路即大马路两旁的建筑，须是西式建筑，只有身份、名誉高尚的欧洲人士才能入居，并只能开设由欧洲人经营的出售欧洲货物的商店；中国达官贵人拟入居，须先经意大利领事允准。新建、修建或增建任何房屋，其蓝图必须先经领事批准，领事还有权下令立即改建直至推倒违章建筑。禁止以易燃物搭建屋顶，所有房屋不得超过两层。很多行业须经租界当局允准并交纳执照捐后才能经营。界内严禁妓院、赌场、乞讨和鸦片烟馆等。所有招牌须用意大利文等两种文字。发现传染病须立即报告巡捕房，有人死亡也须连同死亡原因说明、时间证明立即报告巡捕房。死于传染病者须在作防疫处理后迅速埋葬，同居一宅者都须接受消毒措施。死于非传染病者应在36小时内埋葬。华人出生、结婚、死亡和有传染病都须立即向租界当局报告，旅馆都须登记入住客人名字。华人不得拥有武器、弹药，歹徒将被驱逐出去。[64]
约在民国肇建后未久，天津意租界的基本章程得到修订。这一《天津意大利国租界章程及附则》包括《总章程》6款，《卫生和巡捕章程》34款，《建筑章程》10款。总章程即是有关市政机构与土地制度的规定，其中指出将来拟另订有关市政管理的章程，并承诺当地的意大利人及在该租界内拥有产业的外国人都将获得选举工部局董事的权利。较之1908年的章程，该章程在有关卫生、治安等方面有值得注意的新规定，如包括蔬菜、水果、肉类、水产等食物必须在菜场中零售；除经特别许可，所有公共场所，包括各种演出场所，须在午夜12时关闭；禁止在阳台、窗前等可从道路上看到的场所晾晒衣服之类；房东须在15天内将房客的姓名、入居、迁出等信息报告巡捕房，家长也须及时将家中成员变化的情况报告巡捕房。在建筑方面，诸如有关大马路的规定等得到保留，但不得建造两层以上房屋等规定则未被重申。[65]此后，随着当地意大利侨民的增多，意大利政府同意当地居民实行自治，意大利驻华公使等于1922年签署了有关该租界工部局组建、运作的市政管理章程。1923年，意大利外交部部长批准了该章程。这一《天津意租界市政组织章程》共35款，其中对工部局董事的人数、资格、国籍、任期，选举人的资格，领事为当然的总董，董事会议的召集及其议事规则，由华人组成的咨议会的选举及职权，以及意大利领事、公使及其外交部对该租界政务的层层掌控等都作了规定。[66]
第四类，《居留民团法》。
日租界的基本章程不同于其他租界。1902年，日本开始在天津等地日租界实施《日本专管租界临时规则》，共15条。[67]1905年，日本政府订立《居留民团法》，后又陆续制定补充该法的《居留民团法施行规则》《居留民团法施行细则》等规章。《居留民团法》并非专为在华日租界制定，但在实际上将成为日租界共同的基本章程；同时，该法也规范并无日租界的其他日本侨民聚居区域。
《居留民团法》共六款。该法规定，根据居住在日本专管租界、公共租界和其他地区日本臣民的状况，日本外务大臣认为必要时可以划定区域，设立由居住在该区域内日本臣民组成的居留民团。民团的废置分合及其所在区域的变更，都依据其命令。民团作为法人，依照法令、条约或惯例，处理其所属事务，并依次接受日本领事、公使和外务大臣的监督。民团设置吏员和居留民会。有关居留民会的组织、民团吏员及居留民会议员的任免、选举、任期、待遇和职权等事项，民团财产、负债、建筑物、征税和会计等事项，以及处置民团设立时当地日本臣民的共同财产和负债等事项，都将由相关的命令来作规定。[68]
1907年，日本外务省颁布《居留民团法施行规则》，作为对《居留民团法》的补充。该规则共5章71条，分为《总则》7条、《居留民会》22条、《行政委员会及吏员》18条、《居留民团的财务》17条、《居留民团的监督》7条。除有关居留民会、民团行政委员会及吏员的组织、职权等方面的具体规定外，该规则还规定，居留民团的设立、废止、分合及其区域的变更均由外务大臣决定。民团所辖区域内的日本臣民或法人，有权共用民团财产和建筑物，并分担开支。虽然不居住在民团所辖区域或不在该区域内拥有事务所，但6个月来缴纳民团捐税的日本人，以及在日租界内占有、使用土地、房屋或其他物件的本地和其他外国自然人或法人，如遵守相关的日本法令，缴纳各种民团捐税达6个月，其中“有约国人”还须经其本国领事批准，也可享有同样权利。对于拖欠民团费用者，民团行政委员会应按照国税征收的相关规定或依照领事馆令设立的特别规定来处理。民团可发行债券，并决定发债方法、利率和偿还方式。发行债券包括利率等通常都应经领事、公使和外务大臣批准。须经领事批准的民团事务，还涉及民团条例的制定，民团费用的设置、变更及免除等。[69]
同年，天津、汉口等日本人聚居的通商口岸实施《居留民团法》，该法及《居留民团法施行规则》实际上成为天津、汉口日租界基本章程。苏州、杭州、重庆三地日租界一直“未发达”，因而尚未适用《居留民团法》，组织居留民团。于是，在1923年、1924年和1926年，当地日本领事先后颁布了《苏州居留民会规则》《杭州居留民会规则》《重庆居留民会规则》，作为三地日租界在实施《居留民团法》前过渡性的章程。其中《重庆居留民会规则》修订于1930年，共36条。该规则规定，该居留民会由居住在重庆及附近的日本臣民及法人组成，该会在当地日本领事的监督下处理居留民的公共事务。该规则还对该居留民会议员的资格、议长和副议长的选举，居留民会总会、临时会议的召集、议事规则，理事会理事的选举、理事资格、理事会议事规则、理事长和会计主任的选举，以及对居留民会课金的征收、相关建设费用的开支等一一作了规定。[70]
美国政府没有在中国开辟专管租界的意图，也始终未为上海、天津美租界订立基本章程。这两个美租界后来分别成为上海公共租界和天津英租界的一部分。
租界基本章程的不少规定在事实上并未执行。例如，1866年的《上海法租界公董局组织章程》规定，公董局总董由法国驻沪总领事兼任，但在1907年以前的40余年间，该总领事一直没有兼任总董。[71]正因为如此，不少租界的基本章程在制定后便不时被修订。