政府部门的行政管制

在20世纪70年代之前的计划经济环境下，出租车司机是出租车公司的职工，享有事业编制。那时候，汽车数量稀少，价格昂贵，坐车是社会地位的象征，开汽车的司机自然也是身份非凡，尊贵无比。随着20世纪80年代市场经济的出现和推广，出租车行业也很快走向市场化，其经营方式主要是加盟出租车公司和个体经营挂靠公司两种，这种制度一直延续到现在。

政府部门的行政管制集中在制度设计和行政收费两个方面。行政管制的核心文本最初是《城市出租汽车管理办法》，该管理办法经原建设部、公安部批准，自1998年2月1日起施行，2016年3月16日废止。取而代之的是交通运输部2014年发布，2016年重新修订的《出租汽车经营服务管理规定》。替代的主要原因是：一方面，交通运输部于2008年成立，此后出租汽车行业被归入交通运输部的管辖范围。交通运输部于2014年向社会公布《国务院办公厅关于深化改革进一步推进出租汽车行业健康发展的指导意见》；另一方面，城市交通拥堵的加剧、公共出行方式不断发展、私家车大量出现，已经彻底改变了出租车的运营环境和在城市公共交通中的地位，原有管理办法只规定“出租汽车实行扬手招车、预约订车和站点租乘等客运服务方式”，“城市的出租汽车经营权可以实行有偿出让和转让”，以及“出租车司机要交份子钱”，对新出现的情况却并未涉及，这些都为出租车司机所诟病。(https://www.daowen.com)

原有管理办法的管理核心是公司特许经营制度，这是以《中华人民共和国行政许可法》中第十二条为依据的。

这种特许经营制度从四个方面做了管制。（1）主体管制，出租车主体经营虽然有公司和个体两种，但是因为要求比较高，所以经营权实际上被公司所垄断，出租车司机个体要么租用公司出租车，要么挂靠公司。（2）数量管制，就是政府对城市出租车总量的控制，这使得出租车的牌照成为一种稀缺资源，也使得城市无证运营车出现。（3）价格管制，就是运营价格，不管是起步价还是浮动价都由政府部门统一规定。例如：1991年颁布施行的《杭州市客运出租汽车管理条例》规定，出租车起步价8.4元，桑塔纳的起步价10.5元；2011年10月20日，杭州出租车起步价上调为11元，其他城市也根据自身的物价水平等进行行政规定。（4）质量管制，尤其是服务质量，例如新修订的《杭州市客运出租汽车管理条例》建立“推出机制”，对拒载、绕道、甩客、强行拼载等违法行为，做了更为清晰的表述。第三十二条就明确规定，出租车在“空车待租的状态下，停车询问、得知乘客去向后，拒绝载客”，即为拒载。运营质量管制显然是出租车管制的重点。