革命战争年代监察制度的初生
中国共产党在建党之初，并没有设立党的纪律检查机关，党内监督的职责由中央和各级党组织行使。但中国共产党从建立伊始向来重视党内监督，最初可以追溯到安源路矿工人运动和省港工人大罢工运动。党的第一个地方纪律检查机构于1926年在广东建立，并在全党范围内产生了巨大的影响。[13]随着党的纲领、政策渐趋成熟，为了适应建党以来党员数量成倍增长，党员质量难免出现泥沙俱下、良莠不齐的情况，结合党在领导革命斗争中的现实需要，党内纪律监察机构率先成立，目的就是克服创立初期自身的不成熟，加强党内监督和执行纪律，并在此后党的建设和革命斗争中发挥了重要作用。
（一）中共五大初创党内监察机构
1927年，中国共产党第五次全国代表大会将党的纯洁性建设的重要性提到一个空前的高度，鉴于党员人数从一大时的50多人发展到四大时的1000多人，再到五大时的57000多人，迅速壮大的队伍内部也隐藏着诸多隐患。正是出于“巩固党的一致及权威”的考虑，本次会议选举产生了中央监察委员会，这也是中共建立的第一个中央级专门负责监察工作的机构，包括委员以及候补委员，第一届监察委员会的主席为王荷波，委员包括张佐臣、许白昊等人。这个时期，由于蒋介石发动了“四一二”反革命政变，革命面临着巨大的危机，此时中央监察委员会的设立也是为了巩固党的统一、维护党的纪律，以实现对全党力量的有效凝聚，采取有效策略应对反动派的背叛和屠杀。同年6月召开的中央政治局会议对党章进行了修正，而这次对修正也是中共历史上唯一一次根据五大授权进行的修正，其他时候都是由党的代表大会负责修正党章。党章中专门就监察委员会进行了规定，包括该机构的设置、职能等内容，即全国代表会议选举产生中央监察委员会，省代表大会确定省监察委员会，党的委员会成员不得兼任监察委员会职务，以保证监察机构的独立性与公正性。中央及省监察委员，应当参加中央及省委的委员会会议，不过在会议上仅有发言权但是并无表决权。如果情况必要，党部的各种会议也需要监察委员参加。根据权力划分格局，中央及省监察委员会作出的决议相对独立，不受中央及省委员会的左右，但其生效却需经过中央及省委员会同意，这也是为了凸显党的集中统一领导。如果一旦双方在某些问题上无法达成一致，需要交由中央及省联席会议进行裁决，假如无法通过联席会议来解决，该问题将会继续移交到本级党的代表会议或者是更高一级监察委员会解决。[14]由此，纪检机构的地位以党的根本大法的形式进行了明确规定。
五大会议建立的党内监察制度借鉴了苏联监察制度。苏共“九大”上做出了建立中央监察委员会的决定，垂直领导地方各级监察机构，监察机构的主要职责是对各级党的领导机构、领导人员实施监督。我们对列宁的思想进行分析发现，他主张建立具有科学性、独立性的党内监察制度。然而，当时的中国共产党还处于幼年时期，自己有关党内监督的理论知识还不够，相关实践经验也较为缺乏，因此建立的监察机构基本上是照搬苏联的模式，而未结合中国当时的实际国情进行探索。故而实践中习惯于将由代表大会选举产生的监察委员会视为与中央委员会并行的机构，且对于同级党的委员会会议，中央及省监察委员会都可以参加会议，也可以在会议上发言。从一定程序上讲，这说明监察委员会可以对同级党委的决策进行监督，有助于平行监督制约功能的实现。然而，由于第一次国共合作的终结，革命形势迅速恶化，各省监察委员会还没来得及成立，中央监委主席王荷波等大部分成员就相继牺牲了，中央监察委员会遭受到严重破坏，因此也未能开展更多的实际工作。但是它的产生表明，党在现实斗争中已认识到党内专门监督机构的重要作用，并且在党内监督制度建设方面已经走出了非常重要的第一步。
（二）大革命失败后调整党内监察机构
“八七会议”上，中共中央对大革命失败的原因进行了深入思考，面对白色恐怖下党内不坚定分子经不起考验的严峻形势，本次会议针对党的组织问题通过议决案，规定为了清除党内不可靠分子，各级党的组织都应当设立组织审查委员会，负责对党员进行审查。本次审查并不是清党，只是为了剔除那些不可靠与可疑的分子。[15]在这种重要的历史转折关头，鉴于此前仿照苏联模式建立的监察委员会已经无法正常运转，党从新的革命斗争的实际情况出发，开始重新部署调整党内监督工作，包括监督机构的设置、职权、功能等都有所变化，其任务主要是维护党的政治纪律。1927年12月31日《中共中央通告第二十六号》指出，整个党都转入地下秘密工作，在这种形势下，受制于选出的中央监察委员会人员散布于各地，有的已经牺牲去世，加之党内各级党委真正设立监察委员会的很少，而导致中央监察委员会及整个监察工作体系的职权并未真正得到行使。故此，基于这一现状分析，中央监察委员会似乎可以放弃，无须存在。[16]
（三）党的六大取消监察委员会、改设审查委员会
1928年6月18日至7月11日在莫斯科召开的党的六大，对党章进行了重大修改，即将党的五大党章中的监察委员会一章删除，加入了审查委员会，仅在第43条对审查委员会的职能、产生等进行了规定。审查委员会由各级代表会议选举产生，其职能是对各级党部进行监督，监督的范围包括财政、机关工作、会计等。[17]选举产生了中央审查委员会，包括刘少奇、阮啸仙等在内的3名委员，以及2名候补委员，刘少奇被任命为书记。1928年12月1日，中共中央审查委员会正式成立。由此，审查委员会正式取代了监察委员会，其职责权限与工作重点也有所改变。这一机构与俄共六大设立的中央检查委员会十分类似。对比党的五大设置的监察委员会，党的六大产生的审查委员会对应的职权范围相对较小，只履行原来的部分职责，从其工作内容来看，与“八七会议”成立的审查委员会也有所不同，它更强调对党内财务和机关工作的监督，主要是经济监督，并没有全面履行纪律检查的职能。由于该机构的职能范围太小，故在党内政治生活中发挥的作用也受到了很大限制。对于党员违反党纪等行为，首先需要经过党员大会以及各级党部的审定，而后由同级党部负责批准才能生效。对于开除党籍的处分，通常需要由该党员所在支部大会通过该决议，然后由上级党委会对此进行审核批准。此外，各级党的委员会可以直接做出开除党籍的处分。显而易见，维护党的纪律与统一，是战争时期党内监督的重点。(https://www.daowen.com)
（四）中央苏区首创党内监察与政府监察并行
土地革命战争时期，中国共产党依靠武装斗争反抗国民党镇压，历经浴血奋战创建了中央苏区，在全国政权掌握在国民党手中的情况下，在局部地区建立人民政权。然而，当共产党成为执政党之后，苏区党委与政府内都产生了官僚主义、贪污腐败等问题，严重地损害了革命利益。因此，建立健全党内监察机构，与政府监察机构协作反对官僚腐化现象，成为党的建设的重要任务。
早在1931年11月中华苏维埃共和国临时中央政府在瑞金宣告成立，政府内设立了中央工农检察人民委员部（1933年年底改称为中央工农检查委员会）。根据苏维埃临时中央政府1932年制定的《工农检查部的组织条例》的规定，省、县、区三级苏维埃政府相继设置了工农检查部作为行政监督机关，对在各级政权中工作的干部实行监督。
鉴于党内设立的审查委员会主要承担经济监督，而不负责纪律检查，职能过于狭窄且在党内反腐败工作中发挥的作用相当有限，为了适应中央苏区肃贪反腐的工作需要，进一步巩固新生的苏维埃政权，党中央决定建立专门的党内监督机构。1933年，为了避免贪污腐败、违反党章、不遵守党纪等现象的发生，防止因机构设立滞后带来的工作脱节，在召开全国代表大会的条件还不具备，无法通过正常选举产生中央监察委员会之前，党中央先设立中央党务委员会，负责中央层面反腐工作的领导；在地方层面，则由根据地发展壮大为地域性人民政权，在具备了召开地方各级党的代表大会的条件后，可以选举产生同级监察委员会，负责具体工作。[18]同年《关于惩治贪污浪费行为》的发布为惩腐肃贪提供了规范性武器，虽然名称没有统一，但党对监察机构的期盼是一致的，中央和地方监察机构的主要责任为：维护无产阶级的纪律，确保党内思想与行为是高度一致的；对党的决议的执行情况进行监督；监察是否出现了官僚腐败现象以及偏离党的路线的情况等，并与这些现象坚决斗争到底。中央党务委员会和各省县监察委员会对于下级党组织及党员违反党章、决议及破坏党纪的行为，可以根据党章的有关规定进行处分。但无论是中央还是地方监察机构做出的处分决议，均不是当然地执行，而是需要得到同级党的委员会的批准。如果党员对省县监察委员会做出的处分并不认可，可向中央党务委员会提出申诉。与此同时，以陈云为书记的首届中央党务委员会宣告成立。党的六届五中全会对中央党务委员会进行了改选，李维汉被选举为书记；对中央审查委员会进行了改选，董必武被选举为书记。由此，中共中央党内监察机制正式建立，形成了以中央党务委员会为主、党务委员会与审查委员会分头负责的工作机制。
根据中央决议的指示精神，从1933年冬季时起，中央苏区各省、县委纷纷成立了党的监察委员会，并在实际工作中与同级苏维埃政府监察机构共同行使职权。党内监察机构与政府监察机构虽然分开设立，但党内监察的对象包括了政府机关工作的党员干部，在工作内容上两者又有相当的重合性。因此，适应局部执政的新情况，促进党内监察与政府监察的融合，是摆在党面前的一个新课题。时任临时中央政治局成员、常委的张闻天同志就曾撰文论述苏维埃工作与工农检查委员会，提出我党的部分监察委员应当进入到工农检查委员会中，两个机构的工作应当在很多地方能够打成一片。同级工农检查委员会的名单应当由监察委员会提出到苏维埃大会上通过，同时工农检查委员会的主席也应为监察委员会之当然委员，且两个机构的办事处也应该是完全在一起的。这些规定既明确了党对政府监察工作的领导关系，又确立了党政监察部门之间的密切关系，它们并设并行，重要领导人互相兼任，很多情况下，联合签署文件，为查处各类违纪腐败案件并肩战斗，的确解决了机构臃肿、政出多门、效率低下的弊端，但这一领域党政不分、权限不清的问题也由此产生。
（五）党的七大前后逐步恢复党内监察委员会
第五次反“围剿”失败后，革命根据地遭到重创，党中央及红军不得不开始长征。当时，中共中央处于十分恶劣的环境中，很多党内部门已经难以维持正常的运转，党内监督系统亦是如此。一直到全国性的抗日战争爆发，国共开启第二次合作，中国共产党及其领导的根据地才获得相对稳定的外部环境，恢复党内监督机制，肃清张国焘分裂主义、王明违反党纪等事件带来的恶劣影响摆上了议事日程。1938年通过了《中共扩大的六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》，规定各中央局决定于区党委下设置监察委员会，[19]规定了机构产生以及职权范围。主要职权包括：（1）对党的机关、干部、工作等是否正确执行了党的章程决议进行监督。（2）对党内机关的账目进行审查。（3）对违反党章党纪的党员的处分进行审查管理。（4）对提出恢复党籍、重新入党者的党籍进行审查、决定。（5）对党员是否有破坏革命道德的行为进行监察。[20]该决定中还明确规定了监察委员应当具备的任职条件：区党委以下的监察委员会委员，党龄应当在3年以上，“但得兼职”，打破了党的五大设立监察委员会时不得兼任的规定。通常来讲，监察委员会是在同级党委领导之下开展工作，作出的决定需经同级党的委员会批准；上一级监察委员会领导下一级监察委员会的工作，有权取消或改变下级监察委员会的决定。即监察委员会需要同时接受来自上级监委以及同级党委的监督领导。与以前的相关规定相比，这些条文更具体明确，也更有可操作性，从而为党内监督系统的恢复、健全与正常运行提供了重要的法规依据。
1945年4月23日至6月11日在延安召开了党的七大，党章修改中涉及监察工作的内容可以概括为“一废一立”。所谓“废”就是取消了党的六大党章中增加的“审查委员会”一章；所谓“立”就是恢复了“党的监察机关”一章，规定了监察机关的产生、职能范围以及领导体制。根据党章的规定，中央委员会被赋予了特定情况下的决定权，即可视情况需要直接设立中央监察委员会或是各地方监察委员会。当然，在一般情况下，中央监察委员会还是由中央委员会全体会议选举，地方党委的全体委员会议选举产生本级监察委员会，但是要正式履职还需获得上级组织的批准[21]。此时，由于尚处于根据地分割隔离状态，中央的主要精力在于应对复杂的政治、军事斗争，所以对监察机构给予的关注还不多，仅赋予各级监察机构决定或取消党员处分，处理党员控诉的职权，而且明确必须在同级党委的指导下履行职责。[22]这次党章修订统一了监察机构的名称，从中央到地方均为“监察委员会”，详细规定了产生的程序、具体职权范围等内容，为各级党的监察委员会提供了活动依据与章程，也使党内监督制度建设进一步走向规范。从这个意义上说，党的七大取得重大进步。但是，在党的七大党章的规定中，监察委员会呈现职能缩小、独立性削弱的导向，而且规定由同级党委会负责选举产生同级监察委员会，不再是各级代表大会，这就说明各级监察委员会无法进行平行监督制约，使其成为了党委的下属机构。这一重大变化的出现，从外部因素看，不能不联系到斯大林时期苏共党内监督机制的演变。1934年正式将党的监察委员会的产生方式进行了调整，不再是由党的代表大会选出，而改由中央委员会选举产生，这种权力来源模式的变更，使监察委员会失去了与中央委员会的平行地位，其行使职权的独立性也随之丧失。苏共的这种改变显然影响到中国共产党在这个问题上的探索。从内部因素来看，将党的监察工作置于党委的“指导”下是实行党委一元化领导原则的内在要求，也是战争形势急剧变化的环境使然。事实上，因为当时已经进入了抗战尾声，内战阴云密布，党内普遍认为政治斗争与军事斗争更加重要，并不认为当时已具备成立监察委员会的“必要与可能”，党的七大关于监察相关设置的若干规定并未得到及时落实。党的七届一中全会只选举产生了中央政治局、书记处以及军事委员会，并未产生中央监察委员会，也未设立审查委员会。在日常工作中，各级党委依旧延续战争年代一元化的领导模式，包括党纪执行在内的党政军各项工作都一并推进，并没有体现党委与监察机构的分工负责机制。