新中国人民监察制度的成型
新中国成立，中国共产党成为执政党，所面临的形势、自身的条件、地位等都发生了很大变化。面对新的环境、新的任务，谦虚谨慎、不骄不躁、艰苦奋斗等党的优良作风是否能够保持，直接关系到党是否能够带领全国人民走向富强、独立。早在1949年3月，毛泽东主席在党的七届二中全会上就高瞻远瞩地指出：战争的胜利、成功夺取政权的胜利使得我党部分党员开始以功臣自诩，党内开始出现了骄傲、贪图享乐等情绪，而且这种情绪还可能会不断增长。我们的共产党人，面对敌人的炮火并未屈服，也无愧英雄的称号，然而，当取得胜利后，可能会有一些共产党人经受不住糖衣炮弹的攻击，可能会打败仗，对于这种情况我们必须采取有效的预防措施。正是出于这种深刻的忧患意识，新中国成立之初，党就开始了监督体制的重新构建。
（一）新中国成立之初的党政双轨制
夺取全国政权之后，革命战争时期党的一元化领导已经不适应新生人民政权的发展形势，必须在构建新的政权架构中有所调整。因此，创立、健全中央政府及地方政府中的人民监察机构体系，成为新中国成立之初的一个显著特色。根据1949年9月27日通过的《中央人民政府组织法》的规定，人民监察委员会的设立主要是为了对政府机关及公务人员的职责履行情况进行监察，包括：是否存在违法、违规或是损害国家利益、人民利益的行为，纠举那些违法失职的公务人员与机构；指导全国监察机关工作，下发相关决议，对决议执行情况进行检查；负责受理有关公务人员失职、违法的控诉。1949年10月19日中央人民政府委员会第三次会议通过谭平山[23]为主任的任命，刘景范为第一副主任兼党组书记，潘震亚为副主任，委员有张秀岩、张慕尧、朱蕴山、韩兆鹗、董鲁安、张难先、何燏时、宁武、郭任之、安子文、许立群、刘达潮、丘金、帅孟奇、萧明。次年10月，人民监察委员会确定了各级人民监察委员会通则，将其报告给政务院，政务院批准实施。3年后，全国共建立监察机构近4000个。
1949年11月9日，中华人民共和国刚刚成立，为了在新的环境下保持党的先进性和纯洁性，中国共产党通过了在中央和地方成立党的纪律检查委员会的决定，指出中国共产党的地位已经发生了变化，成为中国的执政党，同时，各级民主政府也在逐步建设中，党内与党外人士的沟通和交流也会日益增强。适逢其时，成立党的纪律检查委员会，可以保证党的决议得到充分实施、准确执行，各项政策能够得到充分的落实。中央纪律检查委员会首届成员包括朱德等人。其中朱德任书记，安子文等任副书记。中央政治局负责中央纪委的领导工作，由中央决定纪委书记、副书记等的任免。各级党委确定地方纪委名单，报请上级党委批准之后方能正式组建，并且各级地方纪委直接向同级党委负责。上级纪委可对下级纪委的决定进行更改或是取消。[24]中央及地方纪委机构，承担的主要任务是，对中央及各级党组织、党员、领导干部等是否有违法违纪行为进行检查；对中央直属部门以及各级党组织、党员的违纪案件进行处理，做出处分决定，此外，还同时负责党内的纪律教育。[25]
显然，在党内专门监督机构重建之初，执政党建设的特征十分明显。总体来看，沿用党的七大党章的相关规定进行领导体制的建设，中央政治局领导中央纪委工作，而地方各级纪委也是如此，需要向同级党委负责。1950年，中共中央针对各级纪委之间的关系做出了指示，再次强调了纪委对党委负责的关系，明确各级纪委为党委的下属部门，上下级纪委之间则是指导关系，即下级纪委需要接受上级纪委的指导。如果上级纪委与下级党委存在意见冲突，则需要由上级纪委诉同级党委来解决。[26]从这些规定我们能够发现，中华人民共和国成立之后党内领导体制还是存留了很多战争时代形成的惯性和传统，党的集中统一领导是当然的主色调，纪委被置于同级党委的领导之下，其定位“是各级党委在执行党的纪律方面的助手”，对同级党委尤其是掌握实权的领导干部无权进行检查处理，对下级纪委的领导也受到很大限制。从职责范围来看，纪委的职权范围有所扩大，覆盖了更多的工作领域。而后，各中央局、分局、省、区、市、地、县等都纷纷成立了纪委。截至当年年底，县以上地方党委普遍成立了纪委。此外，按照该年度中央纪委的规定，全国县以下基层组织只要设立了党委就需要成立纪委。
（二）成立党的中央和地方监察委员会
20世纪50年代中期，党内发生的高岗、饶漱石分裂党的错误，也揭示了此前各级纪委的职权设置以及组织结构，无法满足新时期严肃党内执纪要求的缺陷。为了能够维护党纪、加强党的纪律，有效避免、减少各种违法乱纪行为的发生，尤其是有效防范如高岗等这类对党的利益造成危害的事件的再次发生，[27]党急切需要一个全新的机构替代纪律检查委员会行使监督职责，监察委员会应运而生。1955年召开的全国代表会议通过决议指出，面对现阶段的阶级斗争形势，以及对加强党纪的任务要求，目前我党设置的各级纪委在职权与组织上已经无法满足工作需要，因而成立各级监察委员会，力图避免那些将会对我党利益造成严重危害的事件的发生。[28]这是中华人民共和国成立后第一次对党内监督制度进行调整，由监察委员会取代中华人民共和国成立初期建立的纪委，对我国人民监察制度的发展具有重要意义。决议规定了监察委员会的领导体制、主要职责以及产生方式等内容，具体而言，中央监察委员会由本次全国党代表会议选举产生，同时还获得了中央委员会的批准；地方监察委员会由地方党的代表会议选举产生，但是需要获得上一级党委的批准。从整个制度设计来看，改变了党的七大以来的制度设计，转而恢复了党的五大党章的规定。这一重大改变，实质是监察机构权力来源的变更，影响深远、意义重大，使监察机关的地位得到了极大提升。[29]关于监察委员会的领导体制，继续坚持长期以来的一元化领导格局，各级党委依旧牢牢掌握着主动权，负责领导同级监察委员会，监察委员会尽管同样是由党的各级代表会议选举产生，但在实际工作中还是处于同级党委的领导下，这与党的七大党章的规定相符。监察委员会的主要任务是负责党员违反党章、党纪、法规等案件的检查与处理，明确为四个方面，“一是负责对中央党政部门的党员、组织等是否出现违反党纪、党章、触犯法律等案件进行检查、处理；二是对各地方党组织进行检查，直接检查处理各地方党组织党员的违法、违纪等案件；三是指导地方监察委员会的工作；四是受理对党员、党组织的检举以及因为对党员处分不服而提出的申诉”。[30]这体现了执政党纪律建设和党风建设的特点，与以前相比，监察委员会的职权范围扩大了，不仅超过了中华人民共和国成立初期纪委的权限，而且强调上下级之间的垂直管理，也为后来采取双重领导体制提供了重要基础。
本次会议选举确定了中央监察委员会，共包括15名委员以及6名候补委员，董必武任书记，王从吾等任副书记。本次成立的监察委员会在人数上较之此前有所增加，设立了专门的常务委员会，这也是中国人民监察史上的重大改革，党的纪检工作机制、领导机制都得到了完善，对党风党纪的建设也具有巨大作用。中央监察委员会第三次全会则统一规定了监察干部的配备职级，强调通常情况为各级监察委员会书记需要兼任同级党委副书记，如果有困难做不到，也要由相当于党委副书记层级的干部专任监察委员会书记，[31]彻底改变了此前在党的地方组织中，纪委书记有些不进党委班子，有些是党委常委或委员，有些又由党委书记或副书记兼任的不统一状况。这一重大变动的意义，在于通过提升监察委员会书记的配备职级而使监督支点不断靠近权力的核心。为了弥补监察干部力量的不足，会议还决定，“各省市自治区及县都可于政府部门、人民团体部门设兼职监察员，且应当从各部门选择合适的干部兼任”。[32]就中央机关而言，一般是按照司局级规格推荐干部担任中央监察委员会的兼职监察员，通常情况下是由分管干部、廉政工作的部委政治部副部长担任，而人民团体全国总工会、共青团中央、全国妇联则一般推荐相当于书记处成员的副部级干部担任。
党的八大党章肯定了党的全国代表会议在扩大监察委员会职权方面的有关规定，对监察委员会的任务进行了明确规定，具体包含三个方面：对党员违法、违纪、违反共产主义道德、国家法令等的案件进行经常检查与处理；对党员的处分进行管理，主要是取消处分或者是做出处分决定；受理党员的申诉与控告。[33]可以看出，党内监督的范围进一步扩大，不只是针对党纪进行监督，还涵盖了法律监督以及道德监督。董必武同志继续当选为中央监察委员会书记，中央监察委员会依旧由21名委员组成。但是，监察委员会的地位并未因监督任务的加重而得到相应的提高，反而规定各级监察委员会需要接受同级党委的领导，由同级党委选举产生，这一调整意味着短短数年之后，党委再次获得了对监察委员会的领导权。在某种层面看来，可以说监察委员会与当今的检察院一样是双重领导体制，虽然党章中并没有明确指出双重领导这一关键词，但事实上如此。(https://www.daowen.com)
（三）党政监察机构的一体化
新中国成立初期，我国建立起来的监察体制采取的是党政双轨制，指的是此时党的纪委与国家的行政监察机构是同时存在的。两个部门的职权范围有所不同，纪委主要负责对党员违纪案件进行处理；行政监察机构则主要是针对国家机关公务人员的违法渎职行为进行处理。由于政府干部大多是由党员担任的，两个机构在实际工作中会出现交叉，因此对于较为复杂的案件往往需要两个部门互相配合，分别处理。
基于这种情况，1952年2月，中共中央提出：“各级党纪委与人民监察委员会可结合实际情况合署办公。”[34]第一届全国人大会议通过了《宪法》以及《国务院组织法》，国务院正式成立。国务院针对中央与地方国家机关的设立、调整问题发出了通知，明确规定建立监察部，原政务院人民监察委员会即告结束，任命钱瑛为监察部第一任部长，监察部的主要职能是保证国家的政策法令得到贯彻落实、维护国家纪律、保障国家财产安全等，负责监督国务院各部门、地方各国家机关以及国有与私营企业等。随着政治运动渗透入党的监督领域，党的监督机构在国家政治生活中的权力也进一步强化。1956年，中央监察委员会第三次全会提出，党和政府的监察机关的工作人员可互相兼任，目的是集中力量，便于更好地检查案件。[35]这从监察部首任部长钱瑛的职务变动上也能看出党政监察机构互动的清晰意图。1953年时，钱瑛由人民监察委员会副主任调任中纪委工作，出任副书记一职。监察部设立时，钱瑛依旧还兼任中纪委副书记。中央监察委员会成立后，钱瑛还继续担任该机构的副书记。
1958年后，国家政治生活中党的一元化领导趋势凸显，各级党的组织更多地参与到具体的政权运作工作中，国家化、行政化的发展态势日益明显，国家权力开始向着党的系统不断偏移，很多由行政监察机构负责的事务开始转由监察机关负责。1958年在党内极“左”路线盛行的大背景下，国家行政监察机关的工作受到严厉的批评，实行“垂直领导”和推行“事先监督”被指责为“脱离党的领导”。[36]同年10月，国家监察部党组被迫对这种“脱离党的领导”的错误进行检查，首次提出监察部与中央监察委员会合并，采用“一个机构，两块牌子”的办法。1959年4月，中共八届七中全会就取消监察部的相关问题进行了讨论。4月28日正式作出撤销监察部的决议，由中央监察委员会负责接手原来由监察部负责的事务；同时撤销地方各级行政监察机构，将其合并到同级党的监察机关中。由此，行政监督体系与党的监督体系正式融为一体，党纪、政纪全部都由党的监察机关负责。不管是基于理论层面分析还是结合实际工作来看，两个机构在性质上是完全不同的，因此，以党的监察机构完全替代行政监察机构是不可能的，行政监督的功能也不可能被党的监督职能完全包容。这种看似整合的行为将党与政府的职能混为一谈，默认党可以直接对政府下达命令、做出指示，政府必须服从党的所有指令，已经从实质上破坏了行政监察和党内监察的作用。在这种条件下，假如不对党的监督机关的职能做出相应的调整，并加以科学合理的健全与完善，其监察范围的覆盖性与党内监督功能的有效发挥都会受到影响。
（四）党的监察机构任务加重、职权扩大
1959年监察部被撤销后，各级党的监察机关全权负责党内与行政机关的监察工作。伴随着渐趋繁重的职责和任务，中央又于1962年通过了《关于加强党的监察机关的决定》，提出进一步加强党的监察机关建设，目的就是确保党章得到严格执行、确保国家政策、党的路线、方针、决议等能够得到贯彻落实；加强党的集中统一领导，完善党的民主建设，有效防范脱离群众、破坏民主生活的情况，并对这些现象给予严厉打击；强化对党员尤其是党员干部的监督，对于那些违反党纪、违反国家法律法令、破坏共产主义道德的现象坚决斗争到底。
为了确保监察委员会能够承担如此多的职责任务，《关于加强党的监察机关的决定》中重点强调了各级监察委员会的重要地位与作用，并且对其重要性、独立性进行了大力度的探索，核心内容就是加强各级监察机构的建设，重新赋予监察委员会委员列席同级党委会议的权力和越级反映、检举问题的权力，规定如下：（1）各级监察委员会的委员人数应当进一步扩大，候补委员名额也应当扩大，并且要求大部分都为专职的，加强中央与地方各级监察委员会的办事机构。（2）中央及地方各级监察委员会的委员、候补委员都可列席中央及地方各级党委全体会议。（3）各级监察委员会应当加强对国家机关党员的监督，还可在国务院各下属部门派出常驻监察组。任命与国务院部长、司部长一级相当的干部为监察组成员，由中央监察委员会负责领导。监察组长列席所驻部门的党委会议，如果情况需要还应当与所驻部门召开联席会议。地方各级党的监委也可在必要情况下于本级人民委员会下辖部门派遣常驻监察员或监察组开展工作。（4）地方各级监察委员会还可直接向上级党委、监委等就党员违法乱纪为行为进行检举而无须经过同级党委审批。[37]
“文化大革命”的爆发，使党内监察事业遭受了灭顶之灾。长期担任中央监察委员会书记的董必武同志，因为其刚正不阿、德高望重而深为林彪、江青等人嫉恨，他们挥舞手中掌握的大棒，污蔑中央监察委员会是为资本主义复辟的据点与工具，持续的干扰和冲击导致监察系统无法正常运行。1968年，康生等人编造了《关于中央监察委员会政治情况的报告》，污蔑监察委员会中的部分委员与候补委员都为叛徒、特务，被诬陷的人数占中共八届中央监察委员会委员、候补委员总数的62%。1969年1月，经康生等人策划，中央监察委员会被撤销，干部全部被下放到“五七”干校。1969年4月，党的九大党章取消了党的监察机关的条款，党内监督机构遭到了严重破坏，几十年的努力被摧毁殆尽。党的十大党章继续沿袭了党的九大党章的做法，没有设置关于党的监察机关的条款。