改革开放监察制度的重塑
(一)率先恢复党的监察机构
1977年召开的党的十一大,通过了新的党章修正案,其中重要内容之一是恢复设立纪律检查委员会。党章规定,中央以及地方各级党委都应当设立纪委,由各级党委经过选举确定本级纪委。各级纪委需要接受同级党委的领导,纪委主要负责党的纪律教育、对党员的纪律执行情况进行检查,对于那些违反党纪的行为坚决斗争到底。[38]然而,因为当时党的工作还处于摸索前进中,中央领导层的徘徊也影响到纪委作用的发挥,全国政治局面依旧不明朗,直至1978年党的十一届三中全会正式拨乱反正,重新确立了党和国家的主要任务。本次会议还选举产生了中央纪委,第一书记由陈云担任,纪委成员有100人。次年,中央纪委召开了首次全会,全面部署中央纪委的工作,明确规定纪委的机构设置、主要任务以及职权范围等内容。中纪委与中组部还就地方各级纪委机构的建立健全问题联合下发了意见,全国各省、市、县党委相继建立了纪律检查机构。从此,党的纪检工作重新焕发了生机活力。
经历了“文化大革命”的黑暗十年,我们党更加清醒地认识到,拥有一个独立的党的监察机构的重要性。1980年,中共中央对中纪委提交的关于改变地方各级党委、纪委领导关系的报告进行了批转,提出各级纪检组织应当同时接受上级纪委以及同级党委的领导,即采取双重领导,发挥主要领导作用的为同级党委。[39]“双重领导”的概念首次出现在中央正式文件中。对于国务院各部、委、局党组织纪检组织同样适用这种双重领导的标准。随着领导关系的调整,各级纪委在任免主要领导干部时还需向上级纪委征求意见。虽然这种变革还是初步的带有恢复性的,但改革探索的基本走向是显而易见的,那就是提高党内监督的效能与力度。在这一时期,相继建立了地方各级纪委以及各部门纪检机构。由此,党的纪检组织获得了全面发展。
党的十二大通过的新党章中专门用两章分别就“党的纪律”和“党的纪律检查机关”作出了规定,这也为双重领导体制的健全完善以及党委、纪委关系的进一步理顺提供了思路。首先,对各级纪委的产生方式进行了改动,不再由同级党委选举产生,而是由同级党的代表大会选举产生,即各级党的代表大会负责领导同级纪委,表明各级纪委与同级党委下属工作部门是不同的,而是同级党的领导机构。其次,继续坚持双重领导机制,但是不再“以同级党委领导为主”,党章规定中央委员会负责领导中央纪委的工作。地方各级党委则需要接受上级纪委以及同级党委的双重领导,但并没有提出以哪方领导为主的问题。这些新变化使纪委机构的独立性与权威性得到了增强。此外,从各级纪委的产生方式来看,各级纪委由同级党代会选举产生,各级纪委组织的政治地位显著提高,从而极大地增强了各级纪委在职权行使中的权威性。双重领导体制较之于同级党委领导,在一定程度上扩大了各级纪委对同级党委的监督职权,对加强上级纪委对下级纪检机关在业务方面的指导,以及纪委对同级党委的监督作用的有效发挥等都具有重要的意义。此后对党章进行的几次修改都是基于该框架的发展完善。
党的十二大上选举产生的中央纪委共有132人,陈云为第一书记。之后召开的党的十三大、党的十四大一直到党的十九大也都选举产生了中央纪委,从党的十三大到党的十九大,选举产生的中纪委委员的人数依次为69、108、115、121、127、130、133。从人数上看,党的十四大之后中纪委委员的人数整体上是在不断增加的,这也说明随着改革开放的逐步深化,社会主义市场经济的不断发展,党的纪检机构的作用越来越突出,面临的工作任务也日益繁重。(https://www.daowen.com)
(二)行政监察机构得到恢复
1975年,我国通过了《宪法修正案》,这也是新中国的第二部《宪法》。1978年,通过了第三部《宪法》,被称为“七八宪法”。这两部宪法均没有考虑恢复国家行政监察机构,而且局限于当时的历史条件,自身也存在诸多缺陷。1982年12月4日,颁布了第四部《宪法》,历经多次修正沿用至今。其中关于国务院职权的规定,涵盖了行政监察的领域。在1986年召开的第六届全国人民代表大会第四次会议上,一些人大代表以及部分政协委员都建议应当在县以上地方各级政府设立专门的行政监察机关。同年11月,国务院提请建立监察部,12月,第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议作出设立监察部的决定,规定其主要任务是对监察对象对国家政策、法规的贯彻落实情况进行检查;对检举、控告监察对象违反政纪、违反国家法规、政策等案件进行受理;负责处理监察对象因对纪律处分不服而提起的申诉;对由国务院与地方政府任命的人员的纪律处分事项进行审议。次年6月,正式设立了监察部,任命尉健行为本届部长。经过一年的发展,全国县以上各级地方政府都组建了行政监察机关。1990年,国务院通过了《行政监察条例》,为行政监察工作提供了法规支撑。
(三)党政监察机构实现合署办公
监察部所具有的相对独立性并未持续较长的时间,从1993年开始中纪委、监察部合署办公,即一个工作机构同时负责行政监督与党纪检查。1997年,第八届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《行政监察法》规定,各级行政监察机构对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的其他人员实施监察。这种格局一直延续到之后召开的党的十九届三中全会,本次会议就党和国家机构改革的进一步深化制定了方案,决定组建国家监察委员会,同中央纪律检查委员会合署办公,将监察部并入到新设立的国家监察委员会中,即取消监察部、国家预防腐败局。第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法修正案》增加了“监察委员会”,并对其性质和产生、组成和组成人员的产生方式、领导体制、工作原则、法律地位、与其他国家机关的关系提供了宪法依据。在会上还通过了成文的《监察法》,选举产生了国家监察委员会,监察法制化发展开始进入新时代。