促进监察事业曲折中发展
考虑到革命需要，同时受到当时革命条件的限制，在建立党内监督制度之初，其主要任务为保证党的统一，突出强调在党的发展与建设中，钢铁般的纪律以及集权精神的重要作用。故此，该阶段的党内监督工作的重点是纪律监督，本质上是上级对下级进行的纪律监督、党组织对党员进行的纪律监督，目的是确保党的决议能够得到有效的贯彻执行。并且，中央与地方监察委员会的相关规定也涉及横向监督机制的孕育，尽管受限于当时所处的历史条件，党内监督作用并未得到充分发挥，然而，这一探索依旧发挥了十分积极的作用，尤其是在完善党内监督制度方面具有积极的意义，提供了良好的开端。随着中央苏区的发展壮大，在1934年1月召开的党的六届五中全会上，董必武同志当选为中央审查委员会书记。此后虽然由于抗日战争的爆发，董必武同志受党的委派转而从事统战工作，但其仍然一直心系党的监察事业。直至新中国成立，他作为政务院副总理，继续主管人民监察委员会的工作，并在1955年当选为新设立的中共中央监察委员会书记，再次直接领导党和国家的监察工作，并为之倾注了大量的心血，在长期革命和建设的实践中形成的人民监察思想得以在新中国建立后的监察工作实践中沿用，并不断地完善，时至今日，已经成为我国纪检监察工作的基本工作方式之一。具体到纪检机构的建设与职能转变方面，主要在如下四个方面取得了重大突破。
一是关于纪检机构的领导体制。结合前述分析能够发现，中国共产党就纪检机构应当采取何种领导机制进行了很多的探索，在这一过程中曾经出现过反复，也经常出现认识不统一的情况。在前述分析中对此也进行了较为详细的说明，如在中共七大党章中明确各级党委负责各级监察委员会的领导工作，即各级监察委员会处于各级党委的管理之下。1949年，党中央决定成立中央与地方各级纪委，在该决定中明确中央政治局负责领导中纪委，地方各级党委负责指导同级纪委的工作。而后，为了避免发生因为对“指导”一词的内涵界定不清而导致不必要的麻烦，党中央对此进行了调整，即调整纪委为同级党委的工作部门，纪委接受上级纪委在工作上的指导。如果上级纪委与本级党委在意见上达不成一致，则由上级单位决定。1955年，党的全国代表会议作出规定，各级党委负责指导对各级监委的工作，各级监委同时还接受上级监委的领导。党的八大党章规定，由各级党委负责领导各级监委的工作。
结合前述说明能够发现，在上述规定中并未明确党委与纪委之间的关系、上下级纪委之间的关系以及在整个党的领导体制中纪委的地位，并且相关规定还经常调整，这就导致很难理顺纪检工作体制，也使实际工作中经常会遇到各种问题。新中国成立后毛泽东等老一辈革命家在忙于政务之余，对于如何处理好党的领导与发挥政府监察机构的作用，也有着自己的思考，其中固然有坚持党的一元化领导的惯性思维，也有引入法制、适度规范的新观点。改革开放初期，刚刚恢复的各级纪委适用的依旧是党的八大党章规定的领导机制，即在这个阶段，各级纪委需要接受同级党委的领导。采取这种领导机制在实际工作中也出现了很多问题，暴露了很多矛盾，无法适应新时期纪检工作的任务。比如，部分党委不理解、不支持纪检的工作，尤其是那些党风建设问题突出的党委，使纪检工作的开展受到了较大影响。中纪委根据实践中反映出来的突出问题，建议地方各级纪委除了受同级党委领导之外，还需接受上级纪委的指导，以便突破制度困境。该建议得到了党中央的批准，1982年，中共十二大通过的党章作出了更加明确的规定，地方各级纪委应当同时接受上级纪委以及同级党委的领导，即各级纪委采取双重管理体制。[23]1992年，党的十四大通过的党章针对有关基层纪委的内容予以明确规定，而后历次党的全国代表大会通过的党章都延续了这种做法，即一直延续使用双重领导体制。
二是关于纪检机构的产生方式。纪检机构在历史上的产生方式主要有两种，第一种是由同级党委产生；第二种则是由的党代表大会或党的代表会议产生。结合历史实际情况可以发现，党的纪检机构的产生方式多处于这种不确定状态之中，党的五大党章规定的选举方式为党的全国代表大会选举产生，在党的七大，中央监察委员会的产生方式为中央全体会议选举。在新中国刚刚成立的时期，中央负责决定中纪委的产生。进入到20世纪50年代，随着国家政治生活的常态化，改由全国代表会议选举产生。此后，又在党的八大党章中做出改变，改由党的中央委员全体会议产生，在党的八届一中全会上选举出中央监察委员会。此后，党为健全党内监督体制展开了一系列探索和研究，针对如何完善组织机构、如何健全制度规范等进行了很多有意义的探索，也提出了很多新规定，这些规定对党内监督制度的完善、党内监督工作的顺利开展以及监委职能作用的充分发挥都具有非常积极的作用。
中央纪委是在党的十一届三中全会获得重建；随着民主法治建设的进步，在党的十二大上中央纪委确定由党的全国代表大会选举产生。虽然仅从表面分析，这两种方式似乎没有十分明显的区别，但实际上两者的区别非常明显，机构产生的方式直接决定了机构的性质以及其在国家行政体系中的地位。如果是由同级党的代表大会产生同级纪委机构，则其权力来源于全体党员的授予，等同于同样方式被选举出来的党的委员会的一部分，政治地位更高，独立性更强。这与为了保证党的委员会履行职责而设立的组织部、宣传部等单位工作部门是截然不同的。如果是由同级党委产生同级纪委，则此时的纪检机构与一般党委工作部门处于等同位阶。通过对改革开放以来纪委产生方式的分析，能够发现纪委的地位获得了显著提高。
三是关于纪检机构的职能。不同的时期，党的地位以及所处的环境都会有所变化。纪检机构的职能也在随着党所面临形势的变化而变化、拓展。新中国成立后，董必武同志作为中央政治局委员，长期主管政法监察工作，在法治领域有着很大的发言权，这在他参与制定的党的八大党章中得到了充分体现。党的八大党章肯定了党的全国代表会议在扩大监委职权方面的有关规定，不难看出，新中国成立后建立起来的党内监督体制，与全面执政前的党内监督模式并不存在十分明显的区别，原因在于新中国成立后，党内权力机构的走向与新中国成立之前并无十分明显的区别，都是集中统一的一元化领导，在选择监督体制时，自然会将强化各级党委的领导作为重要的政策导向。因此，基于这种导向而建立的监督框架，必然侧重于强化中央对地方各级党委的集中领导。尽管党中央以下的权力主体都会接受中央监委的监督制约，然而，党中央未处于监督范围中。对于地方各级监委而言，也无法监督同级党委，在对下级党委进行监督时也必须建立在同级党委的同意上，更加无法对各级党委最高领导实施监督，这方面的监督基本为空白。这种模式主要归因于建党以来斗争形势、连续不断的战争状态，为了保证各级党委的集中统一领导，将各级监委置于各级党委的直接领导下开展工作。如果说，革命年代强大的敌对势力围剿追杀，对党的领导活动与权力运行客观上起到了一种“监督”作用，在一定程度上弥补了这一监督体制存在的不足，那么在中国共产党成为执政党之后，与党生死存亡息息相关的外在“监督”因素消失了，致使党内监督体制中的不足与弊端日益在实践中显现出来。
改革开放以来，解放思想、实事求是的正确思想路线得以确立。由此，党的纪检工作开始更加顺利地开展。党的十二大通过的党章，更加清晰地界定了纪检机构的三大任务以及主要的经常性工作。首先，关于三大任务，指的是维护党章以及其他重要规章，协助党委进行党风建设，对党的方针、路线等的执行情况进行检查。经常性工作主要包括三项，一是针对党员开展经常性的党纪教育；二是检查处理党组织、党员违反党纪、国家法令法律的复杂案件，决定或取消对这些案件中的党员的处分；三是处理党员控告与申诉。随着形势的发展变化，党的十六大又加入了新的内容，在具体任务中新增了协助党委开展反腐工作；经常性工作由原来的三项增加为五项，新增的两项为：保障党员权利、监督党员干部的权力行使情况。党的十七大把完善惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设作为中国共产党加强执政能力建设的重要举措，确立了标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的战略方针。党的十八大更是把反腐败问题提到了亡党亡国的高度，要求坚持中国特色反腐倡廉道路，全面推进惩治和预防腐败体系建设。党的十九大则规定了“严、稳、进”的纪检监察工作要求。这些新变化也说明面对新的发展形势，党中央重新规定了纪检机构的职能与作用，明确了纪检机构的新定位，这对于纪检机构组织协调与监督等作用的更好发挥具有重要意义。
四是关于对犯错误党员的处分。“八七会议”针对党的组织问题通过的议决案中明确提出，必修严格遵守党纪，尤其是严守党的秘密。对于党的机关制定的所有决议、调遣要求必须绝对服从，不管是处于何种地位的党员都必须做到这一点。任何党员的违反党纪的行为都需要受到严惩。1927年召开的中央临时政治局扩大会议中再次强调，必须严惩那些违反党组织政治纪律的人员。[24]不可否认，面对恶劣的革命环境，为了能够坚持革命斗争、取得最终的革命胜利，必须保证党在政治、组织等各方面铁的纪律，这不仅是党保持战斗力和领导力的关键，而且对党的生存和发展具有决定性意义。但是也应当看到，只是依靠这种自上而下的纪律监督，而没有形成自下而上的监督体制，会使纪律监督的作用大打折扣，还容易成为实施家长制统治和“左”、右倾错误路线的工具。在这次中央临时政治局扩大会议上通过了《政治纪律决议案》，该文件的出台就是一个通过政治纪律来推行“左”倾错误路线的例子。会议采取过分追究个人责任的惩办政策，没有结合实际情况对大革命失败的原因在深层次上进行分析，而是滥用组织手段。例如，指责南昌起义前敌委员会执行的是“机会主义旧政策”，是“军事投机”，给予周恩来为书记的前委全体成员以“警告”处分；毛泽东领导秋收起义部队走上了开辟井冈山革命根据地的道路，却被指责为“偏离了中央策略”，并且以此为理由取消了毛泽东当时在党中央的职位。特别是在中央被“左”倾错误路线统治的时期，那些凡是对错误主张表示不赞同的党内同志都遭受了无情的打击，致使许多优秀干部被戴上“右倾机会主义”“调和路线”等帽子，受到错误的处理，造成党内极为惨痛的损失。
鉴于“左”倾错误路线下出现惩办主义和“残酷斗争、无情打击”的沉痛教训，以毛泽东同志为核心的党的第一代领导集体，对建党以来的经验教训做了梳理和总结。在抗日战争即将迎来胜利曙光，国家究竟如何走向，中国共产党在民族命运中扮演何种角色的关键时刻，党的七大党章明确提出，党对于犯错误的党员进行处分和批评，不是实行党内的惩办主义，而是为着惩前毖后，治病救人。在对党的组织、党员进行处分时，应同时告知对其做出处分的理由，假如被处分者对该理由不认同或者是不服，则可进行辩护或者是要求复议、申诉。各级党委必须迅速传递，不得扣压。各级党组织对党内的最严厉的处分——开除党籍，应保持高度的谨慎，仔细听取本人的申述并分析其犯错误的情况。刘少奇在修改党章报告中，还提出了一个十分重要的原则，即“党内在对党员进行处分时，最后手段为开除党籍，而不可使用其他的手段”。党的十九大通过的《中国共产党章程（修正案）》对有错误的党员的处分分为一般性规定和特殊规定，但是都需要根据情况的严重程度上报给对应层级的纪律检查委员会审查批准。这些规定不仅严格区分了党内监督与法律制裁的界限，为依法依规进行处理提供了法规保障，而且突出强调了纪律处分中的民主程序和民主原则，这对正确执行党的纪律，促进党内监督制度的健康发展具有极为重要的深远意义。
【注释】
[1]《董必武传》撰写组：《董必武传：1886-1975》，中央文献出版社2006年版，第183页。
[2]张锐、葛滨：《中国古代监察官制度的背景、沿革及特点》，载《中国机构改革与管理》2019年第9期。
[3]日知会，清末湖北革命团体。1905年（光绪三十一年）2月，由刘静庵、曹亚伯等发起，次年2月在武昌正式成立，以利用美国基督教中华圣公会所设的日知会阅报室而得名，会内设干事、评议两部，推刘静庵为总干事，辜天保、李亚东等为干事，冯特民、陆费逵等为评议员。会员人数有姓名可考者100余人，分军界、学界、新闻界、宗教界四类，以军界为最多。主要在新军、学生与会党中开展革命活动。1906年冬，萍浏醴起义爆发，孙中山派胡瑛、朱子龙、梁钟汉赴武汉，拟依靠日知会的力量响应起义。事泄，刘静庵、胡瑛、朱子龙、梁钟汉、李亚东、张难先、季雨霖、吴贡三、殷子衡等被湖广总督张之洞逮捕下狱，成为当时轰动全国的“丙午日知会谋反案”。日知会活动即告终止，会员遂化整为零，组成其他革命小团体。武昌起义前夕的1911年6月12日，刘静庵在狱中被折磨致死，时年36岁。日知会为辛亥革命作了思想和人才方面的准备，对武昌起义发挥了积极的促进作用。
[4]《董必武年谱》编纂组：《董必武年谱》，中央文献出版社2007年版，第33页。
[5]朱应平：《论建立全国人大常委会一体化免职和撤职制度》，载《华东政法大学学报》2019年第5期。
[6]吴珏：《论民主革命时期党内监察机制及其启示》，载《学术界》2009年第2期。
[7]韩延龙、常兆儒：《中国新民主主义革命时期根据地法制文献选编》，中国社会科学出版社1981年版，第50页。(https://www.daowen.com)
[8]尚琤：《董必武法治思想与当代司法体制改革》，载孙琬钟、杨瑞广编：《董必武法学思想研究文集》（第14辑），人民法院出版社2015年版，第75～82页。
[9]《董必武选集》，人民出版社1985年版，第413页。
[10]周大仁、蒋陆萍：《董必武：我国人民代表大会制度的奠基人之一》，载《学习月刊》2011年第7期。
[11]钟家伟主编，中共瑞金市委、瑞金市人民政府编：《从瑞金走出的共和国元勋》，江西人民出版社2001年版，第103页。
[12]刘良：《何叔衡董必武瑞金肃贪》，载《湘潮》2008年第3期。
[13]叶永烈：《走近华国锋（三）》，载《时代文学（上半月）》2012年第5期。
[14]刘英茹、陈宗良、卓倩：《西柏坡时期党对政府构建的设想和探索》，载《党的文献》2003年第3期。
[15]胡传章、哈经雄：《董必武传记》，湖北人民出版社2006年版，第268～269页。
[16]杨建顺：《国家监察体制改革十大课题》，载《中国法律评论》2017年第6期。
[17]戴芳：《国家监察体制改革的法治推进》，裁《学习时报》2018年4月16日，第3版。
[18]刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第213页。
[19]韩大元：《论国家监察体制改革中的若干宪法问题》，载《法学评论》2017年第3期。
[20]在中国共产党历史上，只有1955年、1985年召开过两次全国性质的代表大会，召开的目的是解决重大问题。1955年3月21日，中国共产党全国代表会议在北京举行。毛泽东致开幕词和总结发言。陈云代表中央委员会作《关于发展国民经济的第一个五年计划的报告》，邓小平代表中央委员会作《关于高岗、饶漱石反党问题的报告》。刘少奇、周恩来、朱德、陈云、彭真、董必武、林伯渠、张闻天、彭德怀等作了发言。会议一致通过《关于中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》《关于高岗、饶漱石反党联盟的决议》《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》，选出了以董必武为书记，刘澜涛、谭政、王从吾、钱英、刘锡武为副书记的中央监察委员会。
[21]董必武：《中华人民共和国中央人民政府组织法的草拟经过及其基本内容》，载刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社1999年版，第210～212页。
[22]陈春龙：《董必武法学思想的时代光辉与历史局限——纪念董必武诞辰126周年》，载《哈尔滨工业大学学报》（社会科学版）2012年第1期。
[23]《中国共产党章程汇编》编写组：《中国共产党章程汇编——从一大到十七大》，中共党史出版社2007年版，第93～94页。
[24]中央档案馆编：《中共中央文件选集》（第3册·1927），中共中央党校出版社1989年版，第437页。