及时获得立法支撑
党的十八届四中全会明确要求“重大改革于法有据”,这也为推进国家监察体制改革提供了基本遵循。综观整个监察体制改革进程,严格按照现行法律框架进行,改革始终在一定的法律界限之内,符合合法性、合宪性的要求。
一是修改宪法。根据监察体制改革方案,监察委员会在组织机构上独立于经人民代表大会选举产生的人民政府、人民法院和人民检察院,前者是行政机关,后两者是司法机关,新组建的监察委员会作为政治机关,成为新形成的人民代表大会之下“四足鼎立”新格局的一极。第十三届全国人大第一次会议表决通过了《宪法修正案》,及时因应了政治体制改革的重大变革,承认并固化了国家监察体制改革的成果,使我国宪法又一次得到重大完善,其中的重要内容就是增加有关监察委员会的各项规定。此次修宪,对我国《宪法》作出21条修改,其中11条同设立监察委员会有关。具体来说,《宪法修正案》在《宪法》第三章“国家机构”第六节后增加一节,作为第七节“监察委员会”,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。与此相适应,还对《宪法》第一章“总纲”、《宪法》第三章“国家机构”的相应条款作出了修改。这些具体条款的修改,集中回应了社会各界对于涉及政治体制改革的关切和关注,旗帜鲜明地反映了党的十八大以来深化国家监察体制改革的成果,贯彻了党的十九大关于健全党和国家监督体系的部署。正如全国人大常委会法工委副主任郑淑娜所说:“设立监察委员会涉及国家机构职权的重大调整和完善,所以需要做好顶层设计,在宪法中作出规定。这次《宪法修正案》对监察委员会的规定,为设立监察委员会并为其依法行使职权开展工作提供了宪法依据,也为制定监察法提供了宪法依据。”[21]
二是制定国家监察法。第十三届全国人大第一次会议表决通过了《监察法》,共计9章,69条,内容涵盖监察机关的职责、监察范围、监察权限及监察程序等各个方面。概括起来,可以归纳为十大亮点:一是规定了监察的对象范围,包括全部行使公权力的公职人员。二是具体列举了公职人员的范围,国家机关公务员、参公管理人员、国有企业管理人员、公办事业单位的管理人员、基层群众性自治组织中从事管理的人员以及其他。三是规定了监察委员会的工作方式包含监督、调查、处置等。四是规定了监察的权限和措施等,实际上相当于赋予了监察委刑事侦查权及侦查手段和措施。五是规定留置措施时间一般为3个月,特殊情况经审批可以延长3个月。监察机关认为存在“有碍调查”情形的可以不通知家属。六是处置,监察机关根据调查结果,分别做出处理,包括行政处分、提出问责或者监察建议、移送检察机关审查起诉等。七是对违法或者涉嫌犯罪所得财产的处理,违法所得的,可以依法直接没收、追缴或者责令退赔,对于涉嫌犯罪取得的,需随案移送。八是检察院审查起诉与退回补充调查,其中,在检察院审查起诉期间,退回补充调查每次不超一个月,最多不超过二次,这与刑事诉讼审查起诉中退回补充侦查的规定相同。九是被调查人死亡不必然终止调查。十是加强反腐败国际合作。
制定监察法,使党的主张通过法定程序成为国家意志,是以习近平同志为核心的党中央做出的重大决策部署,目的是坚持和加强党对反腐败工作集中统一领导,以法治思维和法治方式惩治腐败。这是我国政治制度、法律制度建设中的一件大事,意义重大,影响深远。[22]从长远来看,《监察法》的出台,既使党的主张通过法定程序成为国家意志,也有利于构建集中统一、权威高效的国家监察体系,把制度优势转化为治理效能。(https://www.daowen.com)
三是修改《刑事诉讼法》。《监察法》的制定实施,导致了部分《刑事诉讼法》条文的暂停适用。因此,2018年10月26日,第十三届全国人大常委会第六次会议以170票赞成、2票弃权,表决通过了关于修改刑事诉讼法的决定,这也是该法的第三次修改,其中着重完善了与《监察法》的衔接机制,以保障监察体制改革的顺利进行。具体有两方面内容。
一是对人民检察院侦查职权进行了调整。修改前的《刑事诉讼法》规定:“贪污贿赂犯罪,国家工作人员的渎职犯罪,国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查的侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪,由人民检察院立案侦查。对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”概言之,通常学理意义上的职务犯罪侦查权归属于检察机关。但是修改后的《刑事诉讼法》规定:“人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪,可以由人民检察院立案侦查。对于公安机关管辖的国家机关工作人员利用职权实施的重大犯罪案件,需要由人民检察院直接受理的时候,经省级以上人民检察院决定,可以由人民检察院立案侦查。”这样,检察机关管辖的职务犯罪数量大幅减少,依法仅对非法拘禁罪,刑讯逼供罪,非法搜查罪,暴力取证罪,虐待被监管人罪,滥用职权罪,玩忽职守罪,徇私枉法罪,民事、行政枉法裁判罪,执行判决、裁定失职罪,执行判决、裁定滥用职权、私放在押人员罪,失职致使在押人员脱逃罪,徇私舞弊减刑、假释、暂予监外执行罪14个罪名享有管辖权,其原先享有的职务犯罪管辖权绝大多数移交给了监察机关。
二是对监察机关与刑事司法机关的衔接予以明确。主要是规定检察机关对监察机关移送的案件进行审查起诉或者退回补充调查、自行补充侦查的细节。修改后的《刑事诉讼法》规定:“人民检察院对于监察机关移送起诉的案件,依照本法和监察法的有关规定进行审查。人民检察院经审查,认为需要补充核实的,应当退回监察机关补充调查,必要时可以自行补充侦查。”“人民检察院对于监察机关、公安机关移送起诉的案件,应当在一个月以内作出决定,重大、复杂的案件,可以延长十五日;犯罪嫌疑人认罪认罚,符合速裁程序适用条件的,应当在十日以内作出决定,对可能判处的有期徒刑超过一年的,可以延长至十五日。”为了坚决杜绝“未审即定”“先定后审”“以会代审”等问题的发生,中央纪委国家监委明确提出对追究党纪政务责任的案件实行查审分开,绝不能违背工作实际和办案规律,坚决防止设定“零延期”“零退查”“零不诉”“零无罪”“零上诉”等不切实际的工作目标。[23]同时,明确了留置与刑事诉讼强制措施的衔接。修改后的《刑事诉讼法》规定:“对于监察机关移送起诉的已采取留置措施的案件,人民检察院应当对犯罪嫌疑人先行拘留,留置措施自动解除。人民检察院应当在拘留后的十日以内作出是否逮捕、取保候审或者监视居住的决定。在特殊情况下,决定的时间可以延长一日至四日。人民检察院决定采取强制措施的期间不计入审查起诉期限。”