“法治先生”：法治国家的前提是政府要守法
如果说市场经济需要确定的规则，那么没有法治就没有市场经济。国内法学界过去反复讨论的是法治与法制的差异。一般认为，法制有两个含义：一是法律制度，二是指把法律作为统治国家和治理社会的手段。而与法治相对应的法制是后者，亦即“用法律来统治”（rule by law）。所以，法制意义上的法律只是一种统治或治理手段，大体上是服从于政治的。法治则与此不同，其本意是“法律的统治”（rule of law）。在法治的制度框架下，法律超越于政治，成为至高无上的统治与治理规则，即法律至上。
但是，问题来了，是否所有基于法律的统治都可以称为法治呢？当然，这个问题存在争议。但从近代自然法学派到今天强调权利至上的法学家们会认为，如果法律没有依据合理的规则和程序来制定，如果法律本身不以保护公民权利为目的，如果法律条文可以根据统治者意志随意更改，那么这种法律的统治就不能称为法治。真正的法治是指法律应该尊重某些先验的原则、基于合理的程序并以保护公民权利为目的。按照英国近代著名思想家约翰·洛克的观点，法律与政府的首要原则是保护人的生命权、自由权与财产权。今天，洛克所倡导的原则已经进入很多国家的法律体系与相应的国际公约。
在一个法治国家，法律不仅是用来约束普通公民的，更是用来约束政府的。甚至可以说，法治国家的首要规则是政府要守法。如果普通公民违反法律，政府可以用强制力予以纠正；但如果政府本身违反法律，社会可能就缺少制衡政府的有效力量。美国著名学者弗朗西斯·福山在其全球畅销书《政治秩序与政治衰朽》中说：“我把法治定义为一系列的行为规则，这些规则反映了一个社会内部的广泛共识，能够约束一个社会中甚至最有权力的行为者——无论是国王、总统或总理。”他还强调，“如果统治者能够改变法律以适应自己所需，法治就不会存在。”在福山看来，法治的基本特征包括：有效地约束统治者、拥有中立的司法体系以及法律面前人人平等。
简单地说，政府要守法有几层要义：一是政府的产生和公共权力的获得要基于合法的程序；二是政府权力要有确定的边界，而非不受限制地任意介入经济与社会的各个领域；三是统治与治理应该基于法律和一般规则，而非临时性的命令或决定；四是法律与政策不应该与保护公民生命权、自由权和财产权的法治原则相冲突。这样，与人治国家或命令治国相比，法治的好处在于既有效约束了政府和政治权力，又为公民和社会运转确定了一般规则。而这两个方面都是一个政治文明国家不可或缺的条件。(https://www.daowen.com)
在中国的核心价值观体系中，这方面的观念被明确表述为“法治”而非“法制”，中央文件也反复强调要建设法治国家。但是，法治观念的淡薄几乎是中国社会的通病。早在中国近代首创共和政体的尝试中，政治家不遵守共和宪法构成了当时政治转型的最大阻力之一。不仅袁世凯这样满脑子帝王观念的政治家不守宪法，而且孙中山这样共和政体的开创者也不守宪法。时至今日，一个世纪已经过去，中国社会已今非昔比，但法治观念的淡薄仍然是一个普遍问题。特别是，政府并未成为守法的典范。笔者的观察是，从高级官员到基层公务员，很难说多数人已经具备现代法治观念。不少政府机构和官员行使权力与制定政策时还很少考虑法律原则，而更多地考虑权宜之计。结果，不少立法和政策可能弊端丛生。问题的另一面是普通公民遵从法律、信仰规则的观念并未深入人心。人们每遇重大问题宁愿找政府，也不愿找法官，就是一例。由此看来，法律至上的观念要深入人心并非易事。
从制度和政策上讲，法治不彰的首要问题是政治权力不受法律约束，或者说政府并未严格守法。凡政治权力超越于法律之上，必定导致法治不彰。单从权力行使过程来看，政府权力缺少确定的范围和边界，以及政府权力在行使过程中缺少必要的制约，是中国目前的现实问题。而本届政府提出的“权力清单”制度，其用意就在于限定政治权力的范围和边界，并使其权力行使过程受到更为明确的约束。李克强总理曾在2014年“两会”期间的记者招待会上说，对政府主体，要做到“法无授权不可为”；对市场主体，要做到“法无禁止即可为”。这是政府主要领导人对法治理念的力挺。当然，政府要守法，绕不开的问题是政治权力的获得应该基于合理的规则与程序。
另一个突出问题是，中国目前的立法与政策制定过程还缺少“合法性审查”与“合宪性审查”。很多立法与政策的出台，考虑的是各种各样的行政便利，而容易对公民权利构成不必要的限制乃至侵犯。这样就有可能违背了法治本来应该服务的目标，即保障公民的生命权、自由权与财产权。比如，从国务院部委单方面确定税率到地方政府的车辆限购限行规定，从中央国有单位人事招聘限首都户籍到农民工子女就业地教育资格受限，都是很难经得起严格拷问的立法或政策。中共十八届四中全会在决议中明确提到“合法性审查”问题，并且认为“依法治国首先是依宪治国”。既然如此，立法与政策制定过程中的“合法性审查”与“合宪性审查”应该尽快提上议事日程。笔者认为，全国人民代表大会和最高人民法院应该在这方面扮演更积极的角色。
此外，从细节上讲，很多不当立法与政策的出台，一个技术性原因是立法与政策制定过程缺少公开辩论的程序。在很多发达国家，立法过程几乎都需要经过公开辩论和三读程序。更为严格的立法和政策制定过程的好处是，可以充分考虑正反两方面的见解，兼顾不同群体的利益和主张，从而使立法与政策的出台更加审慎，避免弊端丛生的立法与政策出台。