“猫鼬行动”与军事干预双管齐下
1959年古巴革命胜利后，由于美国政府对菲德尔·卡斯特罗领导的革命政权采取了一系列敌视政策，致使两国关系急剧恶化。肯尼迪执政后，尽管古巴方面曾通过各种途径表示“准备重新开始”，愿意与美国进行谈判以改善双边关系，但美国决策者对此置若罔闻，无意与哈瓦那和解。肯尼迪认为，古巴已成为“最大危险的来源”，“威胁着整个西半球的安全”，是共产党国家在美洲“进行渗透、颠覆活动的基地”，严重危及美国在该地区的霸权地位。古巴问题已经不单是古巴与美国关系的问题，而是美苏冷战的一个重点。他特别担心，卡斯特罗政权的存在会在拉美地区引起“多米诺骨牌”效应，出现“另一个古巴”，因而决意推翻古巴政府。[5]在肯尼迪执政的最初几个月里，入侵古巴成为美国决策者讨论的一个主要问题。1961年4月17日，由美国一手组织、训练和装备的古巴流亡分子1400多人在古巴南部的猪湾登陆，结果以惨败而告终。但这并没有使美国决策者改变对古巴政策的目标，所改变的只是手段和方法。
肯尼迪的一些自由派顾问多次奉劝他谨慎行事，强调应对古巴“威胁”的主要手段是加快推行“争取进步联盟”计划，因为经济与社会的发展是“确保共产主义影响不会扩展到整个拉丁美洲的最好办法”；建议通过美洲国家组织集体的努力来促使古巴发生变革，明确表示不赞成对古巴采取直接行动。助理国务卿鲍尔斯提醒肯尼迪，“卡斯特罗固然对美国来说是个灾难，但是更大的灾难是忽视造就他并使其能够存在下去的各种力量”。[6]但在决策者看来，这些建议太软弱了。司法部部长罗伯特·肯尼迪强调，“我们实在不能认输”，必须采取某种强有力的和决定性的行动，否则莫斯科就会认为美国人是“纸老虎”。他认为“摊牌”的时间已经到了，因为再过一两年局势将变得更为恶化。[7]在猪湾事件发生后的最初几天里，美国决策者讨论了各种措施来对付古巴，以雪入侵失败之耻，他们“感情冲动，几近野蛮”。麦克纳马拉等人后来都承认，入侵行动失败后，美国对古巴的政策“简直就是歇斯底里”。[8]正是在这种情绪和心态的支配下，美国对古巴的“猫鼬行动”计划和应急作战计划应运而生。
美国国务院政策规划室主任沃尔特·罗斯托认为，卡斯特罗领导的古巴对美国构成了五大威胁：有可能成为苏联部署进攻性空中力量和导弹的基地；可能会加强自身常规军事力量建设，这不仅导致西半球的军备竞赛，同时还威胁到其他拉美国家的独立；可能会构筑秘密的颠覆行动网络，以此从内部对其他拉美国家造成威胁；古巴的意识形态对美国构成一种道义和政治上的攻击；古巴作为一种成功的革命模式对一些拉美国家具有一定吸引力。因而，美国应制订一份全面的应急计划，一旦国家利益需要时即动用美军推翻古巴政府。[9]一个由助理国防部部长保罗·尼采领导的特别研究小组得出了与此相似的结论。中央情报局和国务院情报研究处的联合工作小组则进一步指出，卡斯特罗政权的继续存在将从根本上改变拉美国家与美国的关系，美国的克制将被拉美各国视为软弱的证据。[10]由肯尼迪的军事顾问马克斯韦尔·泰勒领导的一个研究小组也上书肯尼迪，强调卡斯特罗“构成了真正的威胁，有能力最终推翻任何一个或多个拉美共和国中选举产生的政府”，美国不可能与古巴现政权作为邻居长期共存下去，必须立即采取积极措施，拟定新的政治、军事、经济和心理等各种行动计划。报告指出美国对古巴的政策面临两种选择：一是被动地“等待古巴内部的不和最终导致卡斯特罗政权的垮台”；二是采取积极措施，促使该政权尽早倒台。[11]
美国决策者在5月5日的国家安全委员会会议上确定，对古巴的政策应当是“旨在让卡斯特罗倒台”；虽然目前美国不宜对古巴实施军事干预，但决不应排除将来军事干预的可能性，“我们或许迟早要以武力干预古巴事务”。肯尼迪指示中央情报局密切关注苏联对古巴的军事援助情况，以便确定日后美国军事干预古巴的程度，同时要与政府其他部门一道研究古巴的“脆弱性”。[12]
经过一段时间的反复谋划，11月30日，肯尼迪正式批准了一项代号为“猫鼬行动”的秘密行动计划，旨在使用一切可资利用的资源，通过古巴流亡分子的准军事行动，采取破坏、挑起骚乱乃至暗杀等手段，削弱并最终推翻卡斯特罗领导的革命政权。[13]为了协调行动，并加强对行动的监控，避免猪湾事件的重演，肯尼迪指示建立了一个高级部际特别扩大小组，任命泰勒为该小组负责人，成员包括罗伯特·肯尼迪、麦乔治·邦迪、中央情报局局长约翰·麦科恩等，国务卿迪安·腊斯克、国防部部长罗伯特·麦克纳马拉等在必要时也参与讨论。“猫鼬行动”的计划制订、实施则由曾在菲律宾和越南指挥过反叛乱行动的国防部官员爱德华·兰斯代尔具体负责。
同猪湾入侵计划不同的是，根据“猫鼬行动”计划，要想根本解决古巴问题，需要美国进行公开的军事干预。“猫鼬行动”只不过是为美军的干预进行前期准备，创造必要的先决条件。美国决策者试图通过“猫鼬行动”和应急作战计划双管齐下，里应外合，一举达到推翻古巴政府的意图。一位负责行动实施的中情局官员称，“猫鼬行动”应该“最大限度地使用中情局和军方的资源”来挑起古巴内部的骚乱，或诱使古巴对美国人的生命财产进行挑衅，从而为美国的全面军事干预提供“正当理由”，否则，“猫鼬行动”就没有什么意义。时任海军作战部长的乔治·安德森后来也承认，“猫鼬行动”与应急作战计划是相辅相成、互为呼应的。[14]实际上，在“猫鼬行动”计划正式出笼之前，美国决策者就已指示军方制订针对古巴的作战方案，准备进行直接军事干涉，推翻卡斯特罗政府。据此，麦克纳马拉要求参谋长联席会议（以下简称“参谋长联席会议”）尽快提交报告，主要内容应包括：对古巴的军事实力进行评估；分析实现推翻古巴政府这一目标的各项计划，如全面海空封锁或军事入侵等；美国所需动用的军队以及完成任务所需要的时间；美军行动的时间表和具体行动的说明；估计美军和古巴军队的伤亡情况；行动过程中各种应急情况的预案；对古巴采取行动期间美军在世界其他地区的兵力部署情况，特别是应对潜在的老挝、越南和柏林军事冲突的能力。[15]
美国参谋长联席会议认为，除非美国立即采取强有力的行动，否则古巴将变成共产主义阵营的一员，“其后果对于西半球的安全来说是灾难性的”，“古巴将成为共产党国家向业已不稳定的、潜伏着危险的拉美国家输出革命的一个基地”；美国对古巴政策的主要目标在于“尽快推翻卡斯特罗政权，建立一个亲美的政府”。[16]参谋长联席会议表示，美国对古巴的任何军事行动都会遭到世界舆论的强烈反对，苏联会进一步加强古巴的防御力量，共产党国家会因此展开强大的反美宣传攻势，包括在联合国谴责美国。因而，任何军事行动都必须做到迅速、干净、势不可挡，给世人造成既成事实。参谋长联席会议提出了五种行动方案：海空封锁，阻止共产党国家的武器装备和人员进入古巴；公开支持古巴的反政府力量；美洲国家组织对古巴进行军事干预；由来自拉美各国的“志愿者”加入美国对古巴的公开行动；美国单方面采取军事行动。参谋长联席会议认为只有最后一项方案才能在最短的时间内实现美国确定的目标，并能产生最大程度的冲击效果，负面影响是会招致不少国家的强烈批评，拉美国家会因此而对美国愈发不信任。不过军方确信，如果能迅速采取决定性的行动推翻卡斯特罗政府，届时包括对美国持批评态度的所有国家都会接受既成事实。不仅如此，美国也会因对共产党国家采取果断行动而重新赢得“自由世界”的信任。参谋长联席会议强调，如果美国采取公开行动，就必须确保成功，并要做到速战速决，建议精心策划一场事端，这样美军就可以“师出有名”，减少国际社会的负面反应。参谋长联席会议表示，美军需要18天的准备时间，进攻开始后6—8天可以控制哈瓦那，完全占领古巴则需要1个月左右的时间，最佳攻击时间应不晚于7月，并估计地面部队的各种伤亡率为16%。[17]
肯尼迪、麦克纳马拉等人审议了军方的这一报告，指示应最大限度地减少美军和古巴人的伤亡，并确保行动取得成功，要求将准备时间缩短至5—7天，用6万兵力在8天之内完全控制古巴。麦克纳马拉与参谋长联席会议商议后决定，在美军大陆司令部、战术空军司令部和海军陆战队司令部的协助下，由美军大西洋司令部的一个特别小组承担拟订快速空袭或入侵古巴的应急作战计划，目标是在最短的时间内“推翻卡斯特罗政府，迅速控制古巴，恢复并保持那里的法律与秩序，帮助建立一个对美国友好、支持美国政府的政权”。[18]
据此，美国军方各部门开始加紧准备。1961年5月初，参谋长联席会议正式指示大西洋司令部司令罗伯特·丹尼森尽快拟定对古巴的行动计划，确定并着手部署所需各类部队及装备，要求在接到指令5日内即可发起突然攻击，确保在尽可能短的时间内推翻古巴政府，并对古巴局势和关塔那摩海军基地进行有效的控制。[19]8月初，参谋长联席会议提出了日后应急作战计划的雏形：经过18天的准备，在航空母舰、战斗机的支援下，出动5.3万人的陆军和2个空降师（2.3万人），10日之内完全控制古巴。[20]肯尼迪在国家安全委员会会议上强调，尽管用武力解决古巴问题的时间还不成熟，但美国必须为此而做好各项准备，机会一旦出现，即可采取行动。[21]
根据美国最高决策者的要求，1962年1月兰斯代尔拟订了对古巴的行动计划，旨在“帮助古巴人从内部推翻共产党政权，建立一个美国可以与之和平相处的新政权”，要求国防部准备一份应急作战方案，以便必要时对古巴直接采取军事行动，支持古巴的反政府力量；中央情报局提出实施破坏行动的具体方案，并进一步收集相关情报，对古巴的政治、经济和军事情况做出最新的评估；国务院拟订对古巴施加更大经济压力的各项措施。[22]2月下旬，兰斯代尔敦促美国政府必须尽快采取行动，并为此制订了一份行动时间表：1962年3月开始启动计划，8—9月进入游击战阶段，10月在古巴挑起公开的骚乱，并最终推翻共产党政权，建立一个新的古巴政府。在他看来，最重要的是，一旦在古巴出现公开骚乱，美国政府必须立即做出反应，公开动用军事力量来“支持古巴人推翻卡斯特罗”。他特别强调，美国独立革命之所以能够取得成功，在很大程度上是因为获得了国外及时的，强有力的政治、经济和军事援助；对古巴行动的最终成功需要美国的军事干预。[23]
这一计划得到了美国高层的首肯。罗伯特·肯尼迪表示，只要能推翻卡斯特罗，可以采取任何措施；肯尼迪总统对除掉卡斯特罗十分感兴趣，这是解决古巴问题的可能途径，也是美国政府最优先的行动，其他都是第二位的；无论花费多少时间、金钱、精力或人力，都在所不惜。[24]“猫鼬行动”计划确定可以基于以下两点来实施：第一，美国将最大限度地利用古巴人来推翻卡斯特罗政权，同时也认识到行动的最终成功需要美国“决定性地”介入；第二，鼓励古巴人采取行动，这不仅是为美国的军事干预进行必要的准备，而且也是提供理由，并有助于干预行动取得成功。[25]
“猫鼬行动”同猪湾入侵计划一样有一个致命的错误，即过高估计了古巴国内的反政府力量，认为只要挑起骚乱，就会形成群起响应的局面。这当然是策划者的一厢情愿，他们没有认识到或者是不愿承认古巴政府得到了中下层民众的广泛支持这一基本事实。根据中情局的报告，“卡斯特罗政权有充分的民众支持，在可预见的未来有能力对付任何可能的内部威胁的发展”；虽然古巴面临着严重的经济困难，但这些困难并不是不可克服的。在中情局看来，不论是在古巴国内还是在流亡分子中间，缺乏一个富有生命力的领导层，而且也不会很快就建立起来。[26]
美国情报委员会的评估报告同样认为，在古巴部分地区存在着“抵抗活动”，但这种活动很有限，并缺乏相互协调，古巴政府有能力对其进行控制。随着古巴从苏联及东欧国家不断获得武器装备，其平息叛乱或击退入侵的能力已大为增强。[27]国务院情报研究处处长罗杰·希尔斯曼也明确表示，兰斯代尔的行动计划在很大程度上依赖于古巴国内存在一个政治行动组织，并获得了大多数古巴民众的支持，但是“我还没有看到有关这一组织存在的任何确凿情报”，甚至看不到在短期内这一组织建立起来的前景；除非美国直接出兵干预，否则不可能推翻卡斯特罗政府。[28]
为实施“猫鼬行动”，美国政府可谓是煞费苦心。国防部、参谋长联席会议提出的行动计划主要包括：破坏军事和商用通信线路和设施，目标是电话和电报公司、电视台和广播电台；进行反卡斯特罗宣传，利用设在佛罗里达、牙买加或美国军舰上的电台和电视台以及投放传单等方式广泛散布谣言，诋毁古巴政府和领导人，降低卡斯特罗在民众心目中的地位，并在古巴民众中间制造混乱；通过通信干扰破坏或降低古巴空军的全天候拦截能力；通过秘密使用腐蚀性材料来引发古巴飞机、汽车或船只事故，以此来降低古巴民众对这些设施的信任，并为古巴造成公共设施的供给和维护等方面的问题，同时还可以严重影响古巴的作战能力；佯装进攻关塔那摩海军基地，并称系古巴军队所为，然后入侵古巴，“如果实施顺利的话，不出几个小时就可以推翻卡斯特罗”；在古巴制造一些爆炸事件，最大限度地干扰古巴政府，并造成混乱；在华盛顿和迈阿密地区故意制造一些恐怖事件，然后指控古巴对此负责，并以此对古巴采取行动。[29]
与“猫鼬行动”相呼应，1961年底至1962年初，美国军方初步拟就了对古巴的应急作战计划。鉴于决策者希望缩短实施行动的准备时间，参谋长联席会议和大西洋司令部分别拟定了“314行动计划”和“316行动计划”，两者都是大规模入侵古巴的方案，只是前者需要准备行动的时间较长，在收到指令18日后同时实施空袭和两栖登陆，而后者则要求快速行动，下达命令5日后实施空袭，3日之后再进行两栖登陆。两者所需部队相同，包括2个空降师、1个装甲师、1个陆军师及其他支援部队。[30]国防部将完成对古巴的各项应急作战计划列为首要任务，要求确保美国决定性的军事干涉能力，缩减反应时间，将“314行动计划”所需反应时间从18天压缩至4天，“316行动计划”的反应时间由5天缩至2天，这样一旦古巴出现了合适机会，即可迅速采取行动。在大西洋司令部看来，随着古巴军事力量的不断增强，而美国投入的兵力有限，准备实施“316行动计划”的时间不宜再压缩，建议基于“314行动计划”行事，美国国防部却倾向于速战速决。[31]
在此情形下，美国参谋长联席会议和大西洋司令部又拟定了“312行动计划”，作为实施上述两项应急计划的开始，要求首先对古巴的目标实施快速、突然的空中打击，从对某一特定目标到对有选择的多个目标的大规模打击，乃至对古巴的全面空袭。计划规定，在攻击命令发出之后的24—72小时内，应随时可以发动进攻。空袭力量包括1艘航空母舰、1个歼击机中队、2个海军陆战队飞行大队和17个空军战斗机中队。[32]国防部建立了一个特别小组，由国防部、参谋长联席会议和军事情报局等部门的代表组成，旨在协调各部门的行动，并指定专人负责与“猫鼬行动”特别扩大小组之间的联系。肯尼迪向古巴流亡分子的一位领导人表示，美国准备用武力解决古巴问题，这需要动用6个师的兵力。[33]
美国军方对尽早实施应急作战计划有些迫不及待，认为在今后9—10个月内古巴爆发内乱的可能性不大，美国不能坐等机会的到来，有必要制造事端，为美国的军事干预寻找正当的理由。为此，参谋长联席会议提出了一系列可以采取的挑衅举措，其中包括举行大规模军事演习，通过骚扰和欺骗手段使古巴方面确信入侵迫在眉睫，从而促其做出某种反应，一旦出现机会，美军即可由演习转变为实际的干预；在关塔那摩精心策划一系列事端，并给人以古巴所为的感觉，借机采取行动；袭击古巴邻国和美国的运输船只，干扰美国民航，并在公海攻击民航客机，然后嫁祸于古巴，等等。参谋长联席会议认为，时间对古巴有利，古巴问题必须在短期内尽快得到解决，军事干预是唯一的解决办法，无论是内部骚乱还是外部的政治、经济或心理压力都不足以使古巴政府倒台，而且美军的干预可以做到速战速决，不会触发一场大战，确保在苏联做出反应之前有效地控制住古巴局势。参谋长联席会议再次重申，美国不能容忍古巴共产党政权在西半球长期存在下去，否则拉美国家就会纷纷落入苏联阵营，苏联也可能会在古巴建立军事基地。军方领导人还向肯尼迪表示，入侵之后，只需要一个约1.5万人的步兵师就足以控制整个古巴。[34]
毫无疑问，情报部门对苏联行为的判断进一步鼓舞了军方。根据中情局的报告，如果美国进攻古巴，苏联将不会向古巴提供有效的援助，“几乎可以确定，苏联不会为了挽救卡斯特罗政权而诉诸全面战争”，很可能是采取各种手段向美国施加政治和心理压力，并谋求在联合国通过谴责美国侵略古巴的决议。[35]