结 语
结 语
随着社会的日新月异与市场经济的迅速发展，少数民族散居于全国各地的趋势日益明显。我国的少数民族有1/4生活在占全国总面积36%的非民族自治地方，许多少数民族并非生活在有相应名称的民族自治地方。如回族，宁夏自治区的回族只占全国回族人口的17.9%，82.1%分布在全国大多数县市；藏族人口只有46%集中在西藏，54%则主要分布在青海、甘肃、四川和云南；满族分布在全国许多地区。散居少数民族与汉族的关系问题也日益凸现，民族矛盾与宗教问题的出现也日益频繁。(1)而且，民族散杂居化将是社会发展的必然趋势。各民族将不断打破封闭、打破壁垒，由相互闭塞到逐步交流，由彼此隔离到逐步密切联系，走向开放，走向发展，将是“历史发展的必然结果，也是历史进步的重要标志”(2)。通过对散杂居民族政策的执行效果分析，散杂居民族政策虽然强化了民族差异意识，但保障了散杂居少数民族的基本权益，促进民族之间交往、交流和交融，体现了国家政策的优越性。因此，本书着眼于我国散杂居民族地区“多元共生”的生存场景，通过对散杂居民族政策理论与实践相结合的研究，揭示散杂居民族政策面临的挑战与存在的问题，提出完善政策的建议。同时，散杂居民族政策的实践与完善研究还有以下四个方面的问题需要进一步关注与研究。
一、法律与政策的双向调适
当今社会是一个法治社会，法治的核心是依法治理，法律法规是公共政策的执行依据。在执行一项政策决定时，行政执法主体必须检查自己的行为是否在法律允许的权限范围内，不能违背法治精神，不能片面地理解法治精神，更不能故意回避法治原则。“政府执行公务时，必须首先保证法律规则的主体地位，有规则规定的必须严格遵循；在现有规则无规定或规定不明确时，才可以在法治原则的指导下制定一些政策，去规范行政管理事务或落实规则规定。换句话说，在推进行政法治化的过程中，政策与法律（规则）间应保持这样一种关系:法律永远是主导力量；法律也需要合乎法治原则的政策来支持配合；政策为法律服务，是辅助力量。”(3)一定程度上，法律总是有一定的局限和不足，不可能辐射到社会的每一个角落，法律本身的缺陷需要政策的优势来弥补。党和政府应注重法律与政策的双向调适，既要重视法律的制定与完善，及时修正、补充、协调、完善法律体系，也要充分发挥公共政策的灵活性、及时性和权威性，与时俱进，弥补法律缺失。同时，“在中国的法律制度内，存在并活跃着一大堆具有各种名号的不称为法律的法律”(4)。如道德规范、组织规范、习惯、行政命令等，它们不具备法律规则的形式，却在法律规则或政策无暇顾及的社会领域，发挥着实际的指引、评价、调整、约束等法的功能，“许多人遵纪守法往往不是畏惧国家明文的法律，而是受到这些非国家的或者非书面的规范的制约”(5)。因此，党和政府在注重法制建设与政策完善的同时，应弘扬民族优秀传统文化，培养公民综合素质，提升公民道德修养。
二、在调查研究基础上进行政策预测评估
在调查研究的基础上，执政机关对政策未来或政策结果进行预测，是成功解决民族问题的重要环节。政策未来或政策结果的预测，是政策分析过程的关键环节，它构成政策方案的评估、比较与抉择的基础。对政策的未来或结果的预测能力及水平的高低，直接影响政策分析能否成功以及政策执行能否取得预期结果。通过预测，我们可以获得有关政策方案的前景及结果的信息，加深对政策问题、目标和方案的认识。(6)对民族工作与民族问题的预测，是散杂居民族政策执行取得预期结果的基础，有利于民族问题的防范。在城市少数民族流动人口管理方面，政策预测之后采取有利措施，有利于解决民族宗教问题。如武汉市根据国家民委对民族关系（如政治、经济、社会、文化、思想）最新评估体系与预警体制的相关因素（如历史、宗教、心理、环境、国际因素），针对武汉市民族宗教的具体情况，建立了少数民族流动人口管理应对机制与预警系统，建立了民委、伊协、清真寺、社区联合处理问题的机制，加强了民族团结，有利于城市民族关系与文明城市的构建。
在对政策未来做出预测之后，要根据预测的结果，对备选方案加以比较分析，即对备选方案技术可行性、经济可行性和政治—行政可行性方案加以比较，并做出抉择。技术可行性的一个主要标准是有效性或效能，如武汉市少数民族肉食补贴。牛羊肉食补贴问题，是我国10个信仰伊斯兰教少数民族群众比较关心且反映最多的一个热点问题。1987年，湖北省财政厅曾下发过《关于提高禁猪民族职工伙食补助标准的通知》(7)，当时补贴为5—6元/月。20世纪90年代，工资改革后，肉食补贴被取消。近几年，牛羊肉价格居高不下，回族群众认为，肉食补贴是一项针对少数民族群众的惠民政策，希望解决回民吃牛羊肉困难的问题，提高散杂居回族的生活质量。2009年，武汉市民宗委针对少数民族群众反映的牛肉价格居高不下的问题，积极向武汉市委、市政府建言献策，争取政策支持，安排了600万元资金作为回、维吾尔、东乡、撒拉等有清真饮食习惯少数民族居民的肉食补贴，每人每年240元。2011年、2013年，根据武汉市财政实际情况，分别给予武汉市户籍人口中有清真饮食习惯少数民族居民每人每年100元、200元肉食补助。这一政策，2010年通过社区开始落实到户，2011年、2013年，武汉市伊协承担肉食补贴的统计与发放工作。这是一种政策预测之后的政策执行。
三、政策的完善是渐进的政策调整过程
公共政策是一门应用科学，民族政策也不例外。政策的完善，不仅仅为了完善政策的理论与方法，而且是为了给政策的制定者、实施者提供可行的程序与技巧，从而更有效、更快捷地发现政策问题，确定政策目标，提出政策方案并做出尽可能满意的抉择。(8)党和国家制定民族政策的宗旨，是为了更好地运用政策工具解决民族问题，保障少数民族权益。随着社会的发展与政策环境的变迁，政策的滞后性问题逐渐显现出来。因此，民族政策必须在社会实践中不断调整、创新与完善，满足政策目标群体的需要。
著名文化人类学家、文化功能论的代表人物拉德克利夫-布朗认为:一切社会制度或习俗、信仰等等的存在，都是由于它们对整个社会有其独特的功能，也就是说，对外起着适应环境、抵抗力，对内起着调适个人与个人、个人与集体之间关系的作用。(9)我国的散杂居民族政策虽然不完善，还没有完整的政策文本，但实践证明我国散杂居民族政策整体来说是符合我国国情的、比较成功的民族政策。
“决策者需要通过政策评估监测，在获得政策执行及政策结果的信息之后，必须对政策去向做出判断和选择:是维持、延续、调整这项政策，还是终止该政策？”(10)通过对散杂居民族政策理论研究与实证分析可知，我国的散杂居民族政策是维持、延续、调整，是在原有政策基础上的调整、发展与完善，是渐变的过程，而不是终止政策的突变过程。“科学的进步是在渐进与突变、积累与革命的交替中实现的。”根据T·S·库恩的科学进步模式，(11)政策分析学提出了政策变化的两种基本模式:一是常规变化模式，即政策在保持基本方向或目标的前提下发展演化，或新旧政策之间保持较大程度的连续性。二是转换或中断——平衡模式，即政策连续过程出现中断或飞跃，新政策取代旧政策。(12)不管是哪种存在模式，行政执法主体都应该继续推进政治体制改革，创新散杂居民族地区行政体制，理顺上级政府与地方政府之间、地区党委与政府之间的权责关系，并以法律法规的形式将这种关系明晰化、规范化。三是合理规范党的地方领导机关的权利，避免“以党代政”；改革和完善党的工作机构和工作机制，改变长期以来存在的高度集权的领导模式，真正做到党政分开、各负其责；按照党总揽全局、协调各方的原则，由直接干预转向间接领导。(13)
四、散杂居民族政策研究需要与时俱进
本书是在博士论文和国家社科项目结题成果基础上修订而成。论文答辩委员会与国家社科项目评审专家给予了高度的评价，认为“本书较为系统地研究了散杂居民族政策的实践与完善问题，搭建了散杂居民族研究的框架体系……知识结构系统完整，研究方法有新意，具有重要的学术价值、理论价值与实践研究意义”(14)。但是，本书因是国家社科项目，须根据项目要求，围绕研究方案而展开，主要侧重于散杂居民族政策过程的实证研究与散杂居民族政策完善的整体性研究。而现阶段，散杂居民族理论与政策研究还需要进一步深入研究，需要与时俱进、开拓创新的研究精神。
（一）在理论研究上，还需要进一步探讨
散杂居民族政策的理论还需要进一步挖掘，散杂居民族政策执行中各种变量的配置还需要进行系统研究，散杂居民族政策评估的相关理论与评估标准还需要进一步探讨，民族政策在民族认同与国家认同中的整合作用还需要继续观察与研究。
（二）在实际工作中，还需要形成共识
进一步做好今后的散杂居民族工作，是我国民族工作的重点内容，需要民族工作部门形成共识；民族镇、城市民族区的设置与否，主要体现在宪法赋权方面，需要引起国家领导与相关立法部门的高度重视；各省区散杂居民族各具特色，地方政策应因地制宜反映地方特色与民族特色，真正保障散杂居地区民族平等权利。
（三）在专题研究上，还有拓展的空间
社会转型期，新事务、新问题层出不穷。从散杂居民族的分布情况来看，主要还有未识别少数民族政策问题、港澳台少数民族问题、省际结合部的少数民族问题、少数民族人口过半县问题等等。从研究类型来看，主要有城市散杂居少数民族问题、城市民族区问题、农村散杂居少数民族问题等等。从研究内容来看，发达地区城市或农村少数民族移民及务工人员普遍遇到的就业、维权、子女教育、医疗卫生、社会保障因社会问题而引起的群体事件或民族矛盾，以及散杂居地区的留守老人、妇女、儿童的问题等等，这些热点问题都可以作为专题研究进一步挖掘与细化。(https://www.daowen.com)
随着社会的转型，在散杂居民族政策调整过程中，政策制定部门应以构建和谐社会为宗旨，以民族平等团结与共同繁荣为核心，以民族政策为运行机制与实现社会治理的工具，及时调整我国的民族政策的价值取向，构建国家主义价值取向的民族政策体系，以达到民族发展与国家认同的目的。
综上所述，社会转型期，党和政府及民族工作者应高度重视散杂居民族问题，研究发展、完善与创新散杂居民族政策的强有力措施。由于政策运行环境的变迁以及政策目标群体民族文化形式和内容的异质性，在民族政策的完善研究上，应求同存异，确立政策“废”、“留”、“改”、“立”的原则、标准与评价体系。在散杂居民族政策制定、执行、监督等环节，党和政府应该实事求是、与时俱进、开拓创新，规范法律文本，创新政策内容，完善政策体系。在重视散杂居民族工作的前提下，有关部门应该根据中国的国情与少数民族地区的实际情况，努力践行“以人为本”的生存文化与价值理念，以决策科学为主题，坚定不移地贯彻党的民族政策，充分尊重少数民族的风俗习惯与宗教信仰，妥善处理涉及民族因素影响民族关系的突发事件，建立了平等、团结、互助、和谐的新型民族关系，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，促进散杂居民族地区民族和睦、宗教和顺、社会和谐。
【注释】
(1)李安辉，王升云.民族区域自治制度的完善与政治文明的追求［J］.广西民族研究，2004（3）.
(2)杨侯第.全国城市民族工作座谈会文件资料汇编［Z］.武汉:内部资料，1992（12）.
(3)郭润生，刘东生.论行政执法中法律与政策的关系［J］.法商研究，1999（2）.
(4)孟勤国.论当代中国的双轨法制［J］.当代法学研究，1998（2）.
(5)魏宏.论法律规范的多元主义［J］.中央政法管理干部学院学报，1998（3）.
(6)陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术［M］.北京:中国人民大学出版社，2005:169.
(7)（87）鄂财文字第398号。
(8)胡宁生.现代公共政策学——公共政策的整体透视［J］.北京:中央编译出版社，2007:59.
(9)［英］拉德克利夫—布朗.社会人类学方法［M］.夏建中译.北京:华夏出版社，2002:3.
(10)陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术［M］.北京:中国人民出版社，2005:321.
(11)科学进步表现为“前科学——常规科学——反常——危机——科学革命——新的常规科学”的发展过程。参见［美］T·S·库恩.科学革命的结构［M］.李宝恒等译.上海:上海科学技术出版社，1980.
(12)陈振明.公共政策学——政策分析的理论、方法和技术［M］.北京:中国人民大学出版社，2005:338.
(13)杨虎德，张钟月.关于进一步完善民族区域自治制度的思考［J］.青海民族学院学报，2007（4）.
(14)国家社科专家鉴定意见之一。