6.2.5 惠尔的 《联邦政府》 与1947年缅甸宪法
6.2.5 惠尔的 《联邦政府》 与1947年缅甸宪法
在1947年缅甸宪法的制订过程中，宪法顾问吴羌通的地位可以说是举足轻重，宪法所有的条款都是在他的草案的基础上加以讨论形成的。早在1947年年初，昂山就任命他为缅甸政府宪法顾问。昂山随后到伦敦谈判之前曾在印度作短暂停留，专门就宪法制定一事向印度宪法顾问拉奥（Benegal Narasinga Rau，印度宪法顾问，1952年成为国际法院法官）咨询，并请教了制宪会议的运作程序。1947年4月，吴羌通就特地到印度进行了考察，与拉奥作了会谈，就宪法的制订事宜向后者取经，在印度写出了宪法草案的第一个版本。拉奥不久后又应邀来到缅甸，对宪法草案进行了最后修改和加工。
1947年5月，自由同盟的预备会议召开，会上通过了由昂山、德钦妙主导、吴羌通具体制订的自由同盟宪法草案。草案将山区少数民族掸、克耶、克钦和钦族4个民族划分为“加盟邦”（Union State）、“自治邦”（Autonomous State）和“民族邦”（National State）3种类型的邦。昂山等领导人实际上是受了苏联宪法中将加盟共和国分为“加盟共和国”、“自治共和国”和“民族共和国”的影响，划分标准也是受了斯大林关于民族定义的影响。昂山在自由同盟预备会议上还说，掸族最符合民族的定义，最有资格成为“加盟邦”。加盟邦和自治邦有退出联邦权，而民族邦则没有。但是，遭到山区少数民族（主要是掸族）的反对后，昂山实际上就放弃了宪法草案中的这些“苏式“内容，转而与少数民族代表在制宪会议上博弈和妥协，致使1947年正式成文宪法与先前自由同盟的宪法草案有很大不同。
1947年缅甸宪法不仅与印度宪法有很多相似之处，甚至有的章节雷同，同时也借鉴了美国、爱尔兰、南斯拉夫的宪法，并吸取了英国议会制度的一些内容，例如首相与内阁对下院负责制。与此同时，宪法又保留了 《1935年政府组织法》 中的某些部分。1947年宪法效法当时法国的虚位总统制，由国会两院联合投票选出一位无实权的总统作为国家首脑，任期5年。宪法仿效美国颁布一部正式成文宪法的作法，宣布国家建立于人民主权基础原则，吸收了美国公民基本权利内容，还规定建立独立的司法系统，最高法院能对议会制定的法律进行违宪审查。最后，该宪法的农民和工人与国家关系部分（第3章和第4章）则大量借鉴了南斯拉夫宪法。
吴羌通的宪法也参考了惠尔的 《联邦政府》 中的有关理论，吸收了其中的一些思想。惠尔（K.C.Wheare）是牛津大学政府和行政学院教授，其代表作是 《联邦政府》。该书虽然在缅甸独立前已经写成，但现在大家能见到的版本大多是1963年的第四版，内容主要包括:联邦的原则、联邦宪法与联邦政府、联邦政府应如何组建和运作、联邦政府的财政、战争权力、趋向与前景等等。
在该书的第一章 《联邦的原则》 中，惠尔首先对联邦政府下了定义。联邦政府（Federal Government），是一种为了某种共同目的而组成的邦（州）的联合（association of states），在这一联合中，各成员邦（州）都保有其大部分原有的独立性。但我们认为联邦政府的现代概念则是由美国确定的。1787年美国宪法建立了一个中央政府与各州政府分权的各邦联合。其组织原则是，在某些事务上，如缔结条约和铸造货币，中央政府独立于各州政府，而在另一些事务上，各州政府又独立于人民行使权利。美国的联合所根据的组织原则是彼此区分、相互协调政府间的分权制[11]。
就联邦制采取的形式，惠尔将联邦制分为美国型和南非型。美国型前面已经讲到，南非类型则起源于南非，南非的自治殖民地于1909年联合时，成立了一个联邦议会，由每个加盟殖民地各成立一个选举委员会，此4个加盟殖民地即今天的南非联邦4省，省议会有立法权，但需要联邦批准，且不能与联邦的法案相抵触，并且联邦有权推翻省议会的决定。南非已于1962年变成了共和国，但其分权的原则仍未改变。南非的地方政府从属于中央政府，而美国的地方政府与中央政府是相互协调的关系。
吴羌通也引用了惠尔的定义，但是他认为缅甸联邦将不同于这两种类型，因为:“最早的联邦有美国、瑞士、加拿大、澳大利亚、南非等国家，它们的特点是在联邦建立前，各邦（国）都是自治的，独立的。因为有联合的愿望，所以组成了联邦。缅甸不同，我们现在还没有获得独立，我们的任务是要在获得独立的同时再组成联邦。从这一角度来看，苏联与我国的国情最接近，但我们也不要模仿苏联宪法，因为他们的条件与我们太不一样了。所以我们的宪法不能照抄任何国家的宪法，而应符合现在的国情，也要符合缅甸未来的发展趋势。”
惠尔在 《联邦政府》 中写道:成员邦的疆域大小对它们组成联邦也有影响。如果其中有一两个邦疆域过大，以致能压倒其他邦，这并非好事[12]。在德国，正因为普鲁士邦是诸邦中面积最大、力量最强大的邦，结果德意志的联邦最后转变为单一制国家。
“各成员邦的经济发展水平、疆域及人口的规模至关重要。必须使所有成员邦既有能力保持其独立，同时不能力量太强大以至控制其他成员邦。所以负责设计组成联邦政府者，必须注意不应使一个成员邦过大、也不应使一个成员邦过小，而应取得一种均衡。”
实际上，有学者曾专门撰文讨论联邦制的对称模式（the symmetrical model）。“对称”指的是各成员单位与作为整体的联邦具有相同的条件并面临同样问题。他们认为，一个理想的对称联邦体系要求各组成政治单位具有相同的土地和人口，相似的经济特征、气候条件、文化模式、社会分群和政治制度。在这一模式中，每一个单独的政治单位实际上都是整个联邦体系的缩影。由于各成员单位之间的这种相似性，它们将关注同样问题的解决和相同潜能的发展[13]。
但是，一个国家常常是由利益、特征及构成具有差异的政治单位所组成。对于这种非对称的现实，最理想的模式是:在这一体系中，社会存在的各种差异性通过拥有不同程度的自治和权力的地方政府以表达。
惠尔指出:“如果联邦政府能正常运转，必须有具备管理能力的充足人力资源。通常，不能指望人口较少的成员邦能提供这些人员，只有人口较多的成员邦才能提供众多的经过培训及有能力的人员。就此意义而言，一个邦在联邦内的地位势必受其规模的潜在影响。”[14]
吴羌通将其总结为:成功的联邦制国家应具备的要素是:(https://www.daowen.com)
（1）联邦各组成单元的面积、人口和经济都应该均衡。
（2）有能力的政府领导人[15]。
这两条原则也是作为缅甸和山区少数民族建立联邦时参考的原则。因此，他在宪法草案中建议，缅甸本部不设立邦政府和邦议会，联邦政府和国会同时为缅甸本部的邦政府与议会。制宪会议采纳了他的方案。
关于联邦与地方的分权，惠尔提出:“我所谓的联邦原则，指的是分权的方法，目的是使中央政府和地方政府各在一个范围内互相协调而又各自独立[16]。”
“组建联邦最简单的方法是确定什么事项由中央处理，而把其余的留给地方政府专管，或者是确定什么事项由地方政府专管，而把其余的留给中央政府。”
如前所述，吴羌通选择了前一种方式，即他在制宪会议上总结分权的原则:只能是一部分权力分配给地方政府，剩余的权力全部归中央；绝不是一部分权力分配给中央政府，剩余的权力分配给地方政府。他认为这样才能增强中央政府的权力。这种制度设计明显区别于美国、澳大利亚、苏联、瑞士和南斯拉夫，而近似于加拿大和印度。
在 《联邦政府》“权力、政党及其他”一章中，惠尔提出:“在一个联邦内，一些事务被置于一个独立的中央政府的独立管辖之下，一些事务被置于独立的地方政府管辖之下，最好强调对某些事务存在共同管辖权，允许中央与地方两套政府机构都有行使职权的可能性。”“在所有现代联邦政府中，均有两级共同行使管辖权之情况，并伴随着规定:当中央政府的法律对共管领域的事务与地方法律相矛盾时，则地方法律服从中央法律。决定联邦政府的构成是否应有共同管辖制度是一个极重要的问题。”[17]
这也就是说，在惠尔看来，除了联邦立法表、成员邦立法表外，还应该存在一个共同立法表，以便中央和地方两级共同行使立法权。按照惠尔的原则，吴羌通在自由同盟制订的宪法草案中划分了三类立法表，即联邦立法表、邦立法表、共同立法表[18]，确定了国会与邦议会的分权。但是，在制宪会议第三阶段，为了增加联邦的权力，宪法中删去了第三类表，将其大部分事项划分给了联邦立法表。因而，最后成文的宪法中只有两类立法表。宪法还删去了第一、第三类财政收入表，只单独规定了邦财政收入表。
唯一没有遵循惠尔联邦原则的一点是对分离权的坚决否认。惠尔认为:“分离权与健全的联邦政府是不相容的。它会削弱中央政府，它把一件政治胁迫武器置于邦政府之手，它一定会造成空有其名的联邦政府。美国南方各州曾经争取过分离权，结果内战解决了这一问题。迄今为止世界各国只有苏联授予了各加盟共和国的分离权，但在共产党的统治下，加盟共和国分离的可能性太小了。”[19]
苏联加盟共和国的分离权与列宁的思想有关。列宁将民族自决权等同于分离权，他说:“所谓民族自决，就是民族脱离异族集体的国家分离，就是组织独立的民族国家。”根据他这一原则，1918年、1924年、1936年、1977年等不同时期的苏联宪法都授予了各加盟共和国退出苏联的权利，当时对分离权带来国家分裂的担心也是有的，但列宁宣称，让那些曾经遭受俄罗斯民族沙文主义者压迫的一切被压迫民族相信:他们不再受压迫，因为他们被宪法赋予了分离权，这样苏联宪法的目的也就达到了。此后苏联政治形势的发展使分离权成为宪法中一句空话。
由于山区少数民族的强烈要求，吴羌通不得不在宪法草案中规定了分离权，虽然他认为这是与现代联邦国家的原则相违背的。为了减少分离权对联邦的损害，宪法草案又加入了10年的期限[20]。这是自由同盟于1947年3月的预备会议上提出来的，当时昂山建议，10年，也就是两个五年建设计划完成后，山区少数民族要想分离的话再分离。昂山说:“如果10年之后他们还想分离，那么就是我们缅族人的失败。”[21]昂山当然从内心里期望10年内山区少数民族重新建立对缅族的信心，从而永远不再分离。从这个意义上来说，他是出于无奈。
基本权利委员会通过了吴羌通关于分离权的草案，其主要内容是:10年内不得行使分离权；分离权的使用要以当地邦议会三分之二多数同意为条件。
少数民族邦基本上都被赋予了分离权，但克钦邦是一个例外，缅甸领导人以10年的期限和对克钦族的策略尽量限制了分离权带来的消极后果。克钦族的问题我们将专门叙述。