关于当前烟农专业合作社发展若干关键问题的看法
烟农专业合作社是现代烟草农业建设的重要内容，自2007年国家局开展现代烟草农业试点，首倡烟农专业合作社建设以来，经过近6年的发展，烟农专业合作社主导模式得以确立，发展方向得以明确，数量不断激增，制度建设日臻完善。但目前发展过程中也面临两个转变：一是从发展之初的数量型增长向质量型、效益型发展转变；二是从发展之初的“等、靠、要”向自我发展、可持续发展转变。要实现两个转变，关键要理清下一步发展思路。本文在基于调查研究的基础上，对目前烟农专业合作社发展过程中一些大家普遍关心的核心问题进行了重新梳理，在此基础上提出了一些政策建议，以供烟草部门决策参考。
16.1 功能定位问题
当前烟农专业合作社实践当中存在两种功能定位，即作为种植主体（生产型合作社）与服务主体（服务型合作社）。两种性质、功能截然不同的主体的存在，使得在政策实施上容易产生“混淆”，即由于现实实践中服务型与种植型很难严格界定，而且基层人员对于政策的接受存在盲目性、被动性，导致以适用于服务型合作社为主的相关政策被生硬地搬到种植型合作社中来。因此，难免产生一些不尽如人意的效果。
因此，探讨烟农专业合作社的发展问题，首先要明确的就是其功能定位问题。其实，行业在发展烟农专业合作社之初，就明确提出对种植型合作社持“不支持、不鼓励、不反对”态度，但是在一定的区域内（行政村）、存在乡土精英、土地流转顺畅、村民凝聚力强、当地政府或行业偏好（如云南）等条件下，种植型合作社也有其自发存在的可行性与合理性。但同时也要看到，伴随着合作社规模的扩大，种植型合作社必然面临内部管理成本大于外部经济效益的弊端，限定了其规模上只能以村域范围为主，且无法符合行业“减工降本、提质增效”的战略意图。因此，在功能上把烟农专业合作社着重定位为“服务主体”显然是科学的。（图16.1）现实实践中面临的也主要是解决“服务主体”的类型、规模、服务半径、运营管理等问题。
图16.1 烟农专业合作社的功能定位
其次，要明确烟农专业合作社与烟草行业的关系定位问题。由于烟草行业的特殊性，烟农并不需要面对大农业领域“生产资料买难”“农产品卖难”等市场风险问题。因此，烟农很难内生出对于种植合作的需求，烟草行业也不希望烟农合作社具备与行业进行议价的能力，烟草行业出于自身角度，希望烟农专业合作社成为“服务主体”。但是，烟农对于合作社专业化服务的需求也是有前提的，在需求不具备的条件下，烟农很难把合作社当作“自己的组织”，这就决定了在发展之初，烟农合作社对于烟草行业的高度依赖性。这个时候，行业推动合作社建设的着力点不在于生硬地把合作社搬过来、建起来，而在于推动烟农对于专业化服务的内生需求。在此意义上，烟农合作社可以视为这样一种合作社——高度依赖于烟草行业、以为烟农提供专业化服务为主要目的的农民专业合作社。
16.2 制度特性问题
烟农专业合作社是烟叶生产领域的农民专业合作社，严格地说应该属于“龙头企业（烟草公司）依托型”的农民专业合作社。因此，它一方面必须符合农民专业合作社的基本特征，另一方面又有其自身的特殊性——以为烟叶生产提供专业化服务为主。（表16.1）主要体现在：一是以家庭经营为基础，“生产在户、服务在社”。二是以种烟烟农为主，少部分是专业服务者（主要是农机服务队队员），是一种以烟草生产服务的使用者为主体、以烟草服务的提供者为辅的合作社。三是以自我服务为主，即以为社员服务为主，解决一家一户烟农不能解决或者解决不好的问题。四是自身盈利能力差。由于我国烟叶生产的特殊性，烟农合作社不具备大农业领域合作社的生产、议价、营销、加工等功能，仅仅靠提供专业化服务来维持自身运营，在定价机制被限定为成本价或微利的条件下，其自身盈利能力非常有限。五是独立性差。由于烟农专业合作社的基本设施都是烟草公司补贴投入，服务价格也没有完全的自主性，这就决定了烟农合作社的独立性差，很难离开烟草公司的支持。
表16.1 烟农专业合作社与大农业领域农民专业合作社的异同
正是基于烟农专业合作社的特殊性，我们在借鉴大农业领域农民专业合作社相关经验的时候也要灵活地运用。对相关概念的界定，如社员、交易量（额）、资格股等，不能照搬大农业领域合作社的既有模式，而应该根据烟农专业合作社的实际以及功能发挥作出切实合理的界定，这个后面再作具体阐述。
16.3 内在动力问题
当前发展烟农专业合作社最大的问题是烟草公司积极性高，而烟农积极性普遍不高。具体表现为各地不管不顾当地基础设施、烟农基础等实际情况，一哄而上，导致很多合作社只有空架子，缺乏具体运作与烟农需求。对于以为烟农提供专业化服务为主要目的烟农专业合作社，烟农的专业化服务需求才是烟农合作社发展的根源所在，而决定烟农专业化服务需求的主要因素。（图16.2）包括以下方面。
（1）户均规模
只有超过一定的规模（概而言之，山区、丘陵为20亩，平原、坝区为30亩），烟农家庭劳动力无法满足服务需求，才愿意把服务交由专业性的服务组织来做。
（2）基础设施
在自购农机具、自建小烤房（承烤能力20亩左右）的条件下，烟农显然不会把服务交由合作社来做。
图16.2 影响烟农专业化服务需求的相关因素
（3）家庭种烟劳动力
在当前烟叶生产家庭种烟劳动力户均2.14人[1]条件下，显然能满足20亩以下的服务需求。
（4）烟农基础
在烟农变动率超过10%以上的条件下，由于烟农变动频繁，分享机会、承担成本的不均导致合作社存在“搭便车”效应，使得合作社在许多地方、许多情况下显然是不经济的。
（5）片区集中度
片区集中度等决定了合作社的服务半径。如果片区高度分散，烟农土地连片度低，合作社运行势必面临高昂的运输成本，将成本以价格形式转嫁给烟农显然也是不可行的。
（6）服务价格
服务价格对于烟农服务需求的影响也是有前提的。合作社以成本价为烟农提供服务，表面上对烟农具有吸引力，但事实上在烟农自有劳动力能够解决服务（“不掏钱”）的前提下，让烟农“掏钱”购买专业化服务在烟农看来实际上也是不经济的，除非烟农能够用节省下来的劳动力从事非烟产业的收入大于购买专业化服务的花费。而且，现实实践中合作社的服务价格并不见得就为烟农所接受，也无法满足合作社自身生存发展的需要。
从现实实践来看，真正具备这样的户均规模、农机具与烤房高度覆盖、片区相对集中、烟农队伍稳定的基地单元是相对较少的，平原或坝区存在形成这种基地单元的客观基础（如奉节太和、巫山河梁），山区或丘陵则很难形成这种条件，更多的只是在单元内比较成形的核心片区存在这样的条件。这就决定了我们不能脱离现实条件，在一个单元内主观地推进“一基一社”，而应该根据客观条件，允许“一基多社”或者在单元内核心片区试点推进再逐步辐射。脱离客观条件的盲目推进，最终伤害的还是烟农发展合作社的积极性。
16.4 建设规模问题
当前烟农专业合作社发展的主导模式是“一基一社”（即一个基地单元一个综合服务型烟农专业合作社），在这一模式推动下，确实也产生了一批制度健全、组织结构完善、服务效益好的综合服务社。但这批服务社的一个共同特点在于：产生于平原或坝区地形条件下，涉及乡镇较少，大多只有1个乡镇，基础实施（如烘烤工场、集群烤房）等基本上全单元覆盖，片区集中度高，乡土精英（即合作社能人）在合作社服务覆盖范围内具有较高的威望。但是，在不具备这些条件的基地单元发展“一基一社”模式则困难重重。由此可知，“一基一社”模式有其具体的适用条件，超越基地单元地形条件、基础设施、烟农基础、片区分布等具体条件，在全国范围内统一推行“一基一社”，必然产生一系列的问题。
首先要明确的一点是，烟农专业合作社是推动基地单元建设的有效手段，但不是基地单元建设的目标要求。发展烟农专业合作社的前提是单元内规模化种植、专业化分工的开展，而不是基于基地单元来发展合作社。所以，基地单元与烟农专业合作社并不存在“一一对应”的关系，而应该因地制宜，根据不同单元烟农需求、设施设备、烟农基础等进行合理引导，发展适合当地实际的合作社模式。
16.4.1 “一基一社”模式
这一模式适用条件主要有：平原或坝区，涉及乡镇较少（一般只有1个），户均种植规模达到20亩以上，烘烤工场（或集群烤房）基本覆盖整个单元，片区集中度高，主要以400亩以上连片片区为主，烟农队伍相对稳定，变动程度在10%以内。在这种条件下，可整单元推进“一基一社”模式。
16.4.2 “一基多社”模式
这一模式适用条件主要有：山区或丘陵，涉及乡镇较多（2～3个），户均种植规模在14～20亩，单元内烟田集中在一个或多个核心片区[2]，烘烤工场（或集群烤房）能覆盖这些核心片区，烟农队伍变动程度在10%～30%。该种条件下可依托核心片区引导发展2～3个综合服务社，逐步辐射到周边分散片区。
16.4.3 “总社—分社”或“联合会（或联合社）”模式
这一模式适用条件主要有：偏远山区（或丘陵），涉及乡镇很多（3个以上），户均规模低于14亩，单元内不存在大的核心片区，但有烟田相对集中、烟农基础较好、基础设施（集群烤房、农机具）相对较完善的种烟村落或片区，主要以6个以上集群烤房为主，能够覆盖周边数个片区，烟农队伍变动程度大。该种条件下，可依托这些相对集中的行政村或片区发展合作社分社或单独注册小型综合社，充分依托村域或片区范围内的农机具、烤房等开展专业化服务。可将合作社总社或“合作社联合会”常设在烟叶中心站，具体负责对分社或小型综合社的技术指导、服务信息采集、设施运用与维护监督等。两者的区别在于总社—分社模式中分社不单独工商注册；“联合会”模式中小型综合社需要单独工商注册，常驻烟叶站的“联合会”事实上发挥“行业协会”的功能，采取社团登记，可由烟站职工兼任会长。简言之，有“珍珠项链式”的片区分布，就有“珍珠项链式”的分社或小型社分布，只不过一个分社或小型服务社可能覆盖数个片区而已。（图16.3）
图16.3 “联合会（社）”模式具体运行示意图
16.5 能人队伍问题
16.5.1 领办模式
当前烟农专业合作社主要有两种领办模式。
（1）“烟草搭台、烟草唱戏、烟农看戏”模式
这种模式主要表现为烟草公司在合作社创办与日程管理中起主导作用，作为社长的农村能人主要协助烟草公司开展各种合作社日常管理工作，广大烟农参与度低。这种模式发展起来的合作社，在制度建设、组织架构方面都很“像”合作社，但是由于缺乏烟农的实际参与，内生机制差，一旦脱离行业扶持，很难生存下来。
（2）“烟草搭台、能人唱戏、烟农看戏”
这种模式主要是在烟草公司的引导和帮助下，由本地烟农骨干、村委会成员、离退休干部等作为合作社发起人领办合作社。在办社过程中，烟草公司积极参与制定章程和各种管理制度，日常运作主要由能人负责，这些能人也有较大的自主权。农村能人作为发起人，往往出于逐利的要求，在合作社建设中投入了较高的现金出资，希冀通过多种经营、煤价包干等方式来获取资本回报。这种发展模式相对比较符合“民办、民管、民收益”的合作社发展要求，也是比较有生命力的。但由于行业限定了烟农合作社只能以成本价提供服务，多种经营又需要承担经营风险，导致合作社盈利能力差，使得能人办社的积极性不高，并最终“用脚投票”选择退出。
16.5.2 调动能人积极性
因此，要发展烟农专业合作社，关键要调动社会能人办社的积极性。这方面关键要解决几个问题。
（1）烟农合作社究竟需要什么样的能人
由于烟农专业合作社所依托的基础设施都是烟草赋予，不需要进行市场开拓，能人所从事的业务主要是把烟农有效组织起来、把设施有效运用起来、把合作社有效运转起来。在办社规模上对能人进行松绑（不强求“一基一社”）以后，其实对于合作社社长的能力要求并不会太高，乡、行政村等范围内的乡土精英都能有效承担。
（2）烟农合作社对能人能力要求有多高
中国乡土治理的突出特点就是乡土精英大多只在固有区域内（乡、行政村）具备较高的号召力，一旦超过行政区域（乡），就只有通过行政渠道（政府或行业）才能发挥作用。因此，我们对于合作社能人能力的发挥最好限定在其能够发挥作用的地域内，然后通过合作社效益的影响逐步扩及区域外，而不是要求一个社长“一次性”做覆盖整个单元专业化服务的事情。其实，在进行合作社“一基一社”“一基几社”“联合会”等模式选择的时候，就内涵了对于能人治理的要求。譬如，在偏远山区，即使片区高度分散，但是如果存在能力突出、能够把整个单元服务有效组织起来的能人，那么完全可以在整单元内推行“一基一社”。同样，即使在平原地区、只涉及一个乡镇，但是如果缺乏相应的能人或者能人大多只能在所在行政村内发挥作用，那么同样发展“一基几社”也是合理的。
（3）如何留住能人的问题
能人激励的方式无外乎经济激励与政治激励两种，经济激励方面可探索月薪制或在可盈余分配适当留出一定比例（5%～10%）用于奖励基金设置。同时，在基础设施租赁或承包经营等方面给予能人优先权，使能人与合作社形成“利益共同体”。此外，也不要忽视社会声誉、政治地位等政治激励对于特殊能人群体的影响。当然，探索合作社多种经营，使合作社有足够的收入用于盈余分配，对于留住能人也很重要。
16.6 职业经理问题
烟农专业合作社作为一种特殊的企业组织，企业组织固有的“股东大会—董事会—经理层”三权分立与制衡的机制同样适用，具体表现为“烟农（代表）大会—理事会—职业经理人”机制。（图16.4）只不过这里有几点必须梳理清楚。
图16.4 烟农专业合作社治理结构示意图
16.6.1 合作社是否需要职业经理人
从能力要求的角度来看，管理一个大型的综合型烟农服务社除了在烟农当中具备较高的威望以外，还需要具备较高的组织协调能力、整合统筹能力，多种经营还需要一定的市场开拓能力。在中国当下的烟区，社长可能具备较高的威望，但不一定具备相应的组织协调、市场开拓能力，威望的建立更多地是依靠手中掌握的政治资本、人脉关系。因此，这就使得在一些大型的综合型服务合作社中有必要引进职业经理人。
16.6.2 “合作社社长（理事长）≠职业经理人”
职业经理人一般都是聘任制，“专职”从事于合作社的日常经营管理，采取年薪制（也有月薪制），其最终薪酬的获得要与合作社经营管理的效益挂钩。合作社理事会可以根据经营效益选择对职业经理人进行解聘或续聘；而合作社社长则是由社员大会选举产生，与合作社不存在聘任关系。
16.6.3 合作社社长最好不要兼任职业经理
按照现代企业制度决策权、经营权、监督权分立的要求，社长最好不要兼任经理，而由职业经理具体负责合作社经营管理。理事会对经理进行考核奖惩，从而形成制衡机制，规范管理。
在此条件下，职业经理人问题主要聚焦于以下几个方面。
①职业经理人的来源。主要有外聘与内部挖潜两种方式，外聘范围包括专职职业经理人、离退休干部、烟站在职或退休职工、大学生村干部等，外聘方式以专职为主。内部挖潜则主要以理事会成员、烟农骨干等为主，总体的原则是要求具备较高的市场意识与组织协调能力。
②职业经理人的薪酬待遇与薪酬来源。建议采取“固定工资＋浮动工资”的方式，既有与当地同等职位平均工资持平（或略高）的固定工资，又有根据合作社经营效益浮动的浮动工资，从而激发职业经理人的积极性与创造性。薪酬来源主要从专业化服务定价、多种经营收益上进行考虑。(https://www.daowen.com)
③职业经理人与多种经营的关系。合作社专业化服务主要要求职业经理人具备较高的组织协调能力，而多种经营则要求经理人具备较高的市场开拓能力。其实，多种经营更符合职业经理人的职业素养，因此，条件成熟的地方可以由职业经理人来重点进行多种经营的运作，而专业化服务一块则主要依托在烟农威望中较高的理事会成员进行，但是整个合作社经营收益要统一收支。
④切不要一哄而上地引进职业经理人。既要注重合作社性质、规模等因素，评估是否有必要引进，更要注意是否引进的决策权在于合作社社员大会，行业只进行引导，不干预。
16.7 社员资格问题
16.7.1 烟农的界定过程中的误区
《中华人民共和国农民专业合作社法》（以下简称《合作社法》）对于社员的界定是“具有民事行为能力的公民，以及从事与农民专业合作社业务直接有关的生产经营活动的企业、事业单位或者社会团体，能够利用农民专业合作社提供的服务，承认并遵守农民专业合作社章程，履行章程规定的入社手续的，可以成为农民专业合作社的成员。但是，具有管理公共事务职能的单位不得加入农民专业合作社”。从上可知，《合作社法》对于社员的界定比较宽松，但是“履行章程规定的入社手续”是必备条件。然而，在烟农合作社建设实践中，存在两种错误的认识：一是想当然地把烟农等同于社员。认为合作社是为烟农服务的，所有烟农都应该是社员。二是把补贴资产量化到所有烟农，烟农都能根据资产量化分享收益，“隐性”地造成烟农都成为“事实上”的社员。
16.7.2 分清烟农
这里需要阐明几个问题。
①合作社最为本质的规定在于为“社员”服务，这里的社员绝大部分当然是烟农，但并不是烟农生来就是合作社社员，只有承担相应的责任与义务的烟农才能是合作社的社员。
②我们建立合作社、进行资产量化的目的是为了服务烟农、稳定烟农。如果一开始就已经设定了所有烟农都是社员，那么，由于缺乏比较效应，建立合作社也就没有意义了。
③根据《合作社法》的规定，烟农有“进出自由”，入社的决定权在烟农手中。既然烟农有选择不入社的权利，也就应该承担没有入社而不能分享合作社盈余返还与资产量化收益的责任，以行政手段强迫入社或“被入社”显然是违背《合作社法》的原则的。其实，烟农自由入社对于烟草行业反而是有利的，因为烟农由于入社与不入社而导致的收益或成本的差别正是合作社吸引烟农的地方。烟农合作社逐步吸引烟农入社的过程也正是烟草行业逐步“稳定烟农”的过程，企图一口吃成一个胖子，一下子全单元烟农都入社，都分享合作社的好处，显然是不现实的。
16.7.3 烟农入社的手续
那么，烟农要成为合作社社员要履行哪些必要的手续呢，主要有以下几个方面。
①入社费（或资格股），即在宣传发动的前提下，对于自愿入社的烟农收取一定比例的入社费（如10～100元），入社费用于合作社的日常经营管理，烟农退社时原数返还，这主要对应合作社的普通社员。
②现金出资，这主要指合作社发起成立之初，一些发起人以现金出资入社，作为合作社运营管理资金，现金出资可分享合作社股份分红。但是这种出资方式要慎重对待，既要防止出现“一股独大”问题，也要防止一些核心成员以此获取高额回报。
③实物出资，主要指自带农机具折价入股，在烟农合作社中要正确区分合作社所有农机具与自带农机具。自带农机具折价等同于现金出资，农机具持有人参与农机专业队时，既可获得工资性的收益，也能依靠农机折价股份获得分红。而合作社农机具在被使用过程中，主要是农机手获得工资性收益，无法取得分红类收益。因此，在合作社当中一定要正确界定农机具产权的差别，建议后期农机具购置补贴以合作社名义购置，以避免烟农部分出资导致的股权不清现象。
④对于以开展专业化服务为主要业务的合作社，土地入股并没有太大的意义，反而会导致合作社股权设置复杂，盈余分配无法计算清楚。因此，一般情况下不要求土地入股，只有存在以下情况时，土地入股才有必要。
a.利用土地进行耕作制度创新，如一年之内，对基本烟田统一规划[3]，进行“烟草—水稻”“烟草—经济作物”等“一年两作”“一年三作”等耕作制度创新时。
b.烟农愿意以育苗工场、烘烤工场（集群烤房）占用土地折价入股的。
同理，对于劳动力入股，由于无法进行有效的量化以及无法规范“搭便车”“磨洋工”等问题，也无劳动入股的必要。
16.8 资产量化问题
16.8.1 存在问题
如前所述，当前合作社社员资格存在的一个突出问题就是，由于资产量化的存在，烟农事实上都“隐性”地成为合作社“社员”，很多合作社都依据资产量化，把可分配盈余分给了烟农，而不是真正的分配主体——合作社社员。这里需要厘清几个问题。
①这里所指的补贴资产应该专指合作社开展专业化服务需要利用的育苗工场、农机具、烘烤工场（集群烤房）等，而不包括烟水、烟路等设施。
②烟草行业希望通过资产量化，把补贴资产的产权赋予全部烟农，使烟农都能分享这些资产量化的收益，出发点是好的。但前人的实践早已证明，越是公众的，就越是无效率的，简言之，A利用了这些设施赚了钱，但是分钱是给大家的。同样，B肯定不愿一个人承担本属于集体的设施的管护成本，最终导致个人付出任何行为对个人来说都是“不经济的”，这也就是经济学上常讲的“公地悲剧”。况且实践当中，烟农也并没有因为资产量化而享受多大的收益。
③即使进行量化，也不应该是全部生产主体的量化，而应该根据基础设施覆盖范围进行量化。譬如说，A核心片区内有X座烤房、Y台农机具，能够辐射片区内N个烟农，在A片区因地制宜成立综合服务社之后，也应该只量化到这些服务设施能够覆盖的N个烟农，而不是整个单元的烟农。
④资产量化需要一定的成本，由于烟叶生产实行“三年轮作”“两年轮作”，资产量化必然导致部分烟农当年度没有种烟，但由于资产量化同样分享收益，这显然是不利于“稳定烟农”的。同样，由于缺乏惩罚机制，单元内烟农每年必然存在一定比例的变动，由于烟农变动，资产重新量化必然又要花费较高的成本，显然是得不偿失的。
16.8.2 可行的做法
可行的做法如下：补贴资产的产权依然是烟草行业的，只不过把资产运营管理的权利赋予了合作社，使得合作社通过运用这些资产为“社员”（而不是所有烟农）提供“成本价的专业化服务”（而不是收益）。至于有多少烟农能够享受到这些“成本价的服务”，这主要取决于烟农的入社比例，因为入社的决定权在于烟农自己，烟农有自我选择的权利与义务（当然合作社的宣传是必须要做的）。也许最初入社比例不高，但是通过1～2年的示范与比较，烟农入社比例显然是可想而知的。国家局资产量化的最终目的是“减工降本、稳定烟农”，打个最简单的比方，与其把一个大饼分给一大堆人，最终大家都解不了饿，还不如在自愿入社的前提下，让一部分人先吃饱，然后带动其他人一起入社，大家一起吃饱效果来得好。所以，资产量化的意义其实不大，资产运营管理权赋予合作社的目的只有一个，就是合作社必须提供“基于成本价的专业化服务”。
16.9 定价机制问题
烟农专业合作社定价遵循“成本价或微利”原则，强调通过为烟农提供基于成本价或微利的服务，达到“减工降本、提质增效”的目的。但是对于“成本价”的界定国内至今认识不一，具体而言，定价机制中考虑的成本应该包括如下内容：一是物资成本，主要包括开展专业化服务需要消耗的物资设备、燃料、水以及机器折旧等，这些成本主要跟设施设备的利用与消耗有关。二是管理成本，主要指在服务开展、设施设备利用过程中消耗的人力资本，如服务队员的工资、专业队队长的管理成本、服务信息采集与运作过程中消耗的交通运输费用、通信费用等。三是合作社的适当收益，包括合作社管理人员（包括职业经理人）工资、现金出资分红、公积金、奖励基金设置等。一般而言，国内烟农合作社在考虑成本时，大多只考虑物资与管理成本，而对于适当收益通常没有考虑在内。其实，在定价机制环节考虑合作社适当收益是大农业领域合作社通行的做法，并不违背合作社的本质原则。
其实，烟农对于服务价格的接受除了考虑成本，更多的是考虑与“市场价”或“上一年度价格”的比较。即使我们在定价上考虑了合作社适当收益，只要与市场价或上一年度价格有较明显的差异，烟农一样会欣然接受的。具体的价格比对如下：育苗环节，对于尚未全部商品化供苗的单元，比对价格是烟农自育的价格；在已经商品化供苗的单元，比对价格则主要是上一年度育苗价格。机耕环节，比对价格是大农业领域机耕价格或烟农自己耕作价格。植保环节，比对价格主要是农药市场价、自请劳动力市场价。烘烤环节，比对价格主要是烤烟用煤市场价、单炕（单斤）烟农自烤测算价。分级环节，比对价格主要是烟农请工市场价。成本价的考虑范围界定在“（物资成本价＋管理成本价）≤合作社定价＜比对价格”都是合理的。
此外，在定价机制的实施上，很重要的一个问题就是内部价与外部价的区分。当前普遍存在的一个问题是只要是烟农，不论是否社员，一律按内部价，而外部价一般都是针对非烟农。其实，内部价与外部价的划分标准是社员与非社员，而不是烟农与非烟农，没有入社的烟农等同于非烟农，一律按市场价收取。如果烟农一律按内部价，那么烟农入社、交入社费也就没有任何必要了。烟农合作社是为烟农服务的，但是烟农有选择入社与不入社的权利，选择了不入社，当然也要承担起不入社的“额外损失”。其实，这也就是合作社吸引烟农的地方，而不是强制性地要求烟农入社或者“被入社”。当然，这一措施得以推行的前提是：充分保证社员出入社的自主选择权，社员证的发放及时准确，服务费的收取以出示社员证为准。
16.10 盈余分配问题
烟农专业合作社作为农民专业合作社的一种，其同样应遵循60%以上按交易额进行盈余返还的原则。但是，在当前合作社实践中，对于“交易额”的界定却各不相同，有的按烟叶交售量，有的按基本烟田面积，有的按当年烟叶种植面积[4]。这种界定方式在实践操作中存在一个问题：合作社是按交易额返还社员的，但是很多的烟农并不是合作社社员，却依靠这些标准分享了合作社的盈余返还，显然是不合理的。
其实，作为一种以服务为主要目的的合作社，烟农合作社与大农业领域以交售量为标准的出发点是不同的。大农业领域以销售量为标准的根本目的是刺激社员交售，从而扩大合作社销售量，获取更大的经济效益。但是烟叶生产在合同签订上已经严格限定社员烟叶交售数量，烟叶价格也已经给定的条件下，是达不到获取更大经济效益目的的。因此，服务型烟农合作社真正的交易额其实是“专业化服务量”，按交易额返还烟农最直接的方式就是“按成本价为烟农提供服务的多少”。
因此，对于烟农专业合作社盈余分配的处理，应该采取更为灵活的方式，即合作社采取成本价A（内含育苗、机耕、植保、烘烤、分级等环节价格）为合作社社员提供了B份额的专业化服务，相比于市场价C（内含育苗、机耕、植保、烘烤、分级等环节市场价），合作社相当于以成本价的方式变相地返还给烟农（C－A）×B。这一部分是应该计入合作社60%按交易额返还的比例的，如果达不到60%以上的比例，则再从可分配盈余中提取相应的比例按专业化服务量返还社员。对于普通烟农而言，对于专业化服务成本价的迫切程度远远大于风险高、数额少的盈余返还的。在合作社盈利能力有限的情况下，将多数的盈余用于合作社日常运转、经营管理、扩大再生产的意义反而更大。当然，如果合作社经营效益很好或者多种经营取得了较高的收益，则主要还是应遵循原有的返还方式。
16.11 多种经营问题
16.11.1 多种经营原则
多种经营是合作社自我发展、可持续发展的关键，也是基础设施管护利用的最好方式。但是，在发展过程中同样应该遵循一些原则。
①发展方式上应多样化，重点以租赁给其他农业企业或与相关产业、合作社内部人员（或社外人员）合股经营为主，在风险可控或引进职业经理人的条件下才考虑合作社自我发展。
②行业在合作社多种经营发展初期可保持适当存在，但待发展成熟应及时抽身，要着重考虑市场销路问题，不能为上而上，杜绝“做花架子”或产品“内部消化”等无效率行为。
③不得影响烟叶生产服务的正常进行，不得以设施从事资产专用性高、沉淀成本很高的非烟产业，不得在基础设施上再建用于非烟产业的附属设施，以杜绝少数人以多种经营为名套取合作社可经营性资产的行为，以及可能的危及烟叶生产服务正常进行的情况。
16.11.2 多种经营内容
多种经营的内容方面，除了当前较普遍的利用烘烤工场、育苗工场种植、培育经济类商品，利用农机具为非农产业服务以外，还应该拓展多种经营的形式。如利用烟田进行耕作制度的创新，对烟田进行统一规划，一年两作，在烟田闲置期种植其他经济作物；又如利用烟叶废弃物或田间处理劣质烟叶制作沤肥，发展“烟—草—畜”循环经济；再如利用烟农合作社专业化用工的优势，为非烟产业开展专业化派工服务或为新农村建设提供专业用工等。
16.11.3 多种经营期限
对于多种经营，总体的把握原则是“以烟为主，多种经营为辅”，而且开展多种经营的期限应该严格限定在设施开展烟叶生产以外的闲置期，最好不要发展与烟叶生产同时期、比较效益比烟叶生产好的经济作物。部分产区对烟田进行统一规划，同一时期内A片区种烟、B片区承包种蔬菜、C片区发展水果……这种方式从总体上来说，经济效益、土地产出率肯定是比单独种烟高，但是必然产生对烟叶生产的“挤出效应”，是烟草行业不希望的。因此，从烟草行业的角度来说，应值得考虑。
16.12 设施管护问题
16.12.1 管护人员的落实
对于设施管护，应该明确一个主导思想：利用就是最好的管护。利用的过程其实就内生了管护的主体与管护的资金来源，但并不是任何单元都具备设施利用的条件。因此，从机制的角度讲：小型的管护，如农机具的小范围维修、零部件更换等应该以专业队为主；中型的管护，如育苗工场、烘烤工场的检修维护，应该以合作社为主；大范围内的设施设备更新、维修、管护等，则需要由行业给予相应扶持，即“小修靠专业队、中修靠合作社、大修行业帮助解决”。在管护人员的落实上，既然基础设施的使用权、收益权都给了合作社，因此，管护与维修责任的主体也要落实到合作社具体经营管理人员，应落实专人管护机制，杜绝合作社“空心化”导致的“公地悲剧”，并加强维护人员的技术培训。
16.12.2 管护资金
管护资金的来源，可探索以下几种方式。
①在合作社服务定价环节就考虑到设施设备的折旧与维修，将一定的成本分摊到服务价格中去，让受益主体的烟农承担一小部分。
②从合作社经营收益中（或从公积金中）提取一部分设立专职管护基金。
③依托地方政府，作为地方利税的重要产业，应积极促成地方政府从烟叶税中提留一部分设立管护基金。
16.13 行业扶持问题
就烟叶生产而言，构建社会化服务体系是烟叶生产发展的必然趋势，但是在能够提供专业化服务的几种主体当中，烟农自供显然无法满足原料稳定以及高质量原料要求。服务公司形式内生的“逐利性”，使其不会屈从烟草行业“成本价”的要求，也不会服从于烟草行业“以烟为主、稳定烟农”的意图。因此，在计划经济体制下，烟农专业合作社是最符合烟叶生产要求与烟草行业意图、最为缓和的组织形式。当然，还有由烟草公司自办服务公司的组织形式。但是，一方面烟草公司没有这么庞大的人力用于组织这种形式；另一方面，这种形式必然导致烟草行业在政治上进一步走向孤立。
作为农民专业合作社的一种，如果不是承担了烟草行业“为烟农提供基于成本价的专业化服务”以达到“减工降本、稳定烟农”的任务，烟农专业合作社完全可以不需要烟草行业任何扶持。它在依靠定价机制、设施利用、劳务用工等实现自我发展、可持续发展，获取客观的经济效益的同时，甚至会产生与烟草公司议价的能力。因此，烟草行业对于烟农专业合作社不应该仅仅持“扶上马、就放手”的态度。
综上所述，烟草行业对于烟农专业合作社的正确态度应该是“扶上马、送一程、为我用”。从长远的角度看，未来烟站整合、人员分流等的实现依然需要烟农合作组织发挥作用，因此，下一阶段烟草行业对于烟农专业合作社的扶持主要体现在以下4个方面。
①办社指导。这方面包括在烟站常设“合作社联合会”等机构，负责办社指导、技术支持、信息采集等。
②关系协调，包括协调政府关系（如把烟农合作社纳入大农业领域合作社序列、为烟农合作社寻找政府项目与资金支持等）、协调市场关系（如为合作社多种经营提供市场销售渠道、与煤企等协商洽谈合作社专业用煤价格等）、协调其他关系（如推动土地流转、推动规模化种植与专业化分工等）。
③提供服务与支持，包括为合作社人员提供相关技术培训、管理培训，为合作社发展提供人才、资金支持等。
④资产监督，具体包括合作社价格能否体现低价优质、资产管护是否具体落实到专人、资产是否得到有效管护等。
【注释】
[1]此数据来自浙江大学中国农村发展研究院（CARD）在贵州5县2市作的抽样调查，有一定代表性。
[2]本文中的户均规模一律指换算到自然烟农的户均规模，而不是生产主体规模，一个核心片区可能涉及一个或多个行政村落，一般而言，一个核心片区规模要求达到4000亩以上。
[3]如浏阳沙市横市单元，由烟区对烟田进行统一整治、统一规划，开展“烟草—水稻”一年两作方式，烟农对于烟田的拥有只是地图上的一个数字符号而已。这种情况类同于四川会理南阁的“土地银行”模式。
[4]在烟田规模给定的条件下，只要不出现大的天灾人祸，其实交易标准选取烟叶交售量、烟田面积、当年种烟面积在实质上是没有多大区别的。因为有多大的烟田，就会有相应的烟叶产量。
