随着规划师对城市边缘区的认识不断深入，以及西方国家政治经济环境的变化、城市发展阶段变化、主导规划理论的变迁等环境因素的变化，自2000年以来，越来越多的城市边缘区规划开始出现向空间治理转型的趋势。

通过对规划实践和学者研究视角的归纳，可以发现，当前的以空间治理为主导的城市边缘区可持续发展规划，同时解决了空间位置、土地功能和社会关系这三个维度的城市边缘区问题。它的前沿性在于，认识到了城市边缘区的可持续性在于形成灵活性的多功能空间，并倡导用建立短期的共识与长期的合作机制来维持这种灵活性。

1.对城市边缘区可持续发展的认识

以空间治理为主要方式的规划实践，开始注重城市边缘区与城市其他空间之间的功能性联系，以及城市边缘区空间形成背后的社会关系。这一规划方式倾向于认为，城市边缘区对其自身以及城市整体可持续发展的贡献无法得到充分发挥的原因在于缺乏合适的管理主体与管理机制。

许多学者认为，城市边缘区应该被看作是承载城市延伸功能的地带，而不是由空间距离或者人口密度决定的边缘地带。这是因为，城市边缘区对可持续发展的重要性，在于它能应对城市在追求可持续发展的过程中产生的不断变化的需求(Hedblom et al.，2017)。与城市地区的具体而持久的建成环境以及传统农村地区持续的农业生产相比，城市边缘区的土地功能并不是一成不变的。城市边缘区景观的灵活性将它们与更为明确和固定的城市景观区别开来。因此，城市边缘区的可持续发展规划，应该以实现城市边缘区内部的土地用途与调整生态系统服务的灵活多变为目标。例如，瑞典城市的城郊森林最初由市政府购买，以确保未来城市扩张的空间，后来部分用于木材生产，如今主要用于保护生物多样性和发展户外娱乐(Hedblom&Bo，2008)。瑞典和西欧国家的位于城市边缘区的农业区和半自然牧场，许多用途都转换成了马场或高尔夫球场(Hedblom et al.，2017)。

由于多功能性和灵活性意味着城市边缘区复杂的土地利用以及多元的利益主体，不同利益集团的协调和城市边缘区整合就变得极其重要(Hoggart，2005)。当前，城市边缘区的土地存在三种权属类型：个体所有、公司/集体所有和国家所有。但是这些所有权所对应的土地管理方式，在发挥城市边缘区的多功能潜力上都存在着各自的不足。城市边缘区的土地归个体所有时，其相对于农村地区更加多元的土地使用者导致利益冲突的风险就会大大增加。城市边缘区的土地归公司/集体所有时，公司只关注业绩的提升而往往没有兴趣与其他的土地所有者进行沟通(Lidestav et al.，2015)。国家所有的土地则存在部门之间相互合作的障碍。在波兰，城市边缘区的森林建设由于各个行业和部门各行其是，导致其对城市可持续发展的潜在贡献并没有完全被发挥出来。例如，林业、农业或自然保护等负责部门，往往从农村的角度出发，优先考虑部门利益(并且通常有责任这样做)，缺乏部门之间的对话与合作(Lidestav et al.，2015)。

基于以上观点，空间治理成为当前实现西方发达国家在推动城市边缘区的可持续发展时更倾向于使用的规划方式。因为“治理”能识别影响空间产生背后的不同制度、实践、话语、意识形态，建立一个不同层次的利益主体相互合作的平台，从而有效解决多元主体之间的利益矛盾(Jessop，1998；Keil，1998；Swyngedouw，2005)。

2.规划实施类型

(1)紧凑城市背景下的城市边缘区可持续发展规划

随着可持续发展城市形式(包括紧凑型城市或生态城市)在全球的实践，城市边缘区可持续发展规划实践也发生了变化。作为一种高密度、功能混用的可持续发展城市形态，紧凑城市旨在抵消城市扩张和蔓延的负面影响(OECD，2012)。但是，紧凑城市的建设是以牺牲城市内部居民的人均绿色和开放空间面积为代价的。因此，当城市密集化并且对城市边缘区的功能和服务的需求增加时，许多学者预计城市边缘区将是补充城市发展所舍弃的越来越多功能的潜在来源。除了多功能的表现外，城市边缘区还需要有极快的改变土地利用的能力来适应城市发展情况的变化。通过这种方式，城市、城郊和农村居民可以更好地保护和管理城市边缘区的可持续发展，并在更大范围内与生态、社会和经济利益发生多重联系。

以瑞典斯德哥尔摩市的绿楔(green wedges)规划转型为例。不同于传统的城市扩张方式，斯德哥尔摩市的发展并没有从中心向外扩展，而是在原来的农业森林和耕地区域之间留下了宽阔、长长的楔子，作为连续的绿地。20世纪90年代，这些绿楔地区被诟病为主要为其周边的居民而非整个城市提供娱乐和生态系统服务，并且日益受到城市化的侵蚀。新世纪以来，随着紧凑城市成为斯德哥尔摩市发展的主要战略，越来越多的群体开始认识到绿色楔子的重要特性。由于这些绿色楔块大小不一并且受到城市发展的直接压力，土地利用的灵活性和变化速度比传统农村地区要快。这使得绿色的楔子由多种多样的土地使用组成，这些土地使用也属于不同的管辖范围：国家遗产保护区和自然保护区，娱乐区，私人庄园以及用于各种农业、林业和休闲农业目的的土地。这些多功能土地、多元化利益集团在绿楔内部的存在，以及绿楔缺失的正式保护或者规划，让许多人开始意识到绿楔的潜力与脆弱性。为了保护绿楔的可持续发展，非政府组织、市政当局和区域规划者之间，首先针对一个楔子的可持续发展问题开始进行对话，后来，与绿楔相关的各个层面的主要行为者也加入了对话，并形成正式的伙伴关系。伙伴关系平台的逐步发展导致绿色楔子内的地方挑战和需求得到了市政府的认可，并被纳入区域景观规划。有关区域规划对话的文件强调，要使区域一级的决定成为可能，就需要与地方一级进行谈判与沟通。最初的对话与合作伙伴关系最后衍生出了地方层面正式的社会治理结构，以期发挥出绿楔的多功能性和灵活性(Oliveira，2017；Hedblom et al.，2017)。

(2)空间规划背景下地方层面对绿带规划转型的尝试(www.daowen.com)

许多学者和机构认为，空间规划的出台，为英国绿带规划的转型和城市边缘区的可持续发展提供了机会。因此，自英国的规划体系发生变革以来，英国的许多机构和学者都在致力于推动绿带所在的城市边缘区可持续发展的规划转型。

例如，英国乡村署认为，城市边缘区在实现社会(娱乐和教育)、环境(景观提升和生物多样性促进)和经济(绿色商业主导的再生)目标的巨大潜力仍然未被开发。这是由于旧有规划体系未能认识到这种潜力，旨在更有效利用边缘区域的本土倡议往往是“独立”(针对经济发展或景观改善)的，非整体性的，从而导致这些倡议无法在地方和战略层面被更有效地联合起来(Gallent，2007)。但是，英国规划体系在根本层面和分支层面的改革，即将规划纳入到可持续社区战略中，有望在更广泛的绿带和城乡边缘区域内带来积极的变化(Gallent，2007；Lyons，2007)。因为可持续社区战略的新兴空间规划框架，考虑到了社区发展的社会，经济和环境特征(即其社区地方特色)，这给城市边缘区的发展带来了更多的机会空间(Baker，2006)。

2004年，英国颁布《规划与强制收购法》(Planning and Compulsory Purchase Act 2004)引入新的两层次发展规划体系：区域空间战略(Regional Spatial Strategy，RSS)和(地方)发展规划文件(Development Plan Documents，DPDs)。2004年9月，《规划政策陈述12：地方发展框架》(Planning Policy Statements 12：Local Development Frameworks)发布，该文件指出地方发展框架由程序性文件和地方发展文件两部分组成。其中，地方发展文件包括发展规划文件(DPDs)和补充规划文件(Supplementary Planning Documents，SPDs)两种类型。发展规划文件是一系列空间文件的集合，由场地用途配置政策(Site Specific Allocations，SSA)、批准(规划与政策)建议地图(Adopted Proposals Map，APM)、地区行动规划(Area Action Plans，AAP)及补充规划文件(SPDs)构成。其中，地区行动规划(AAP)用于面临重大发展转折的地区或需要保护的地区要编制地区行动规划，以明确地区规划框架。地区行动规划最为显著的特征是以实施为焦点(Gallent，2007；刘洋，2013；刘玉，2014)。

2004年，英国乡村署(Countryside Agency)为了充分发挥新的规划体系在协调、整合城市边缘区不同空间发展和利益诉求方面的能力，与英国基础组织(Groundwork UK)联合发布了《城市边缘行动规划》(Urban Fringe Action Plan)。这一文件强调了城市边缘区在协助创造更加可持续的社区方面所具有10个潜在的不同功能(刘洋，2013)：①通向乡村的桥梁；②通向城市的门户；③健康的中心；④教室；⑤循环和可再生能源的中心；⑥多产的景观；⑦文化遗存；⑧可持续生活的场所；⑨城市复兴的动力来源；⑩自然保护区。基于这份文件，英国乡村署呼吁中央政府和地方政府对绿带规划进行改革，用一种综合而包容的方法规划城市边缘区(Gallent，2006；刘玉，2014)。

2010年，英国政府的地方主义议程(Localism Agenda)，即中央向地方，政府向市场、社会的分权，重组了次一级区域治理方式。中央政府把经济和社会责任下放到城市和地方的社区，建立企业家联合的地方权威机构(Local Enterprise Partnership，LEP)进行区域规划与管理。地方主义议程的实施，使得城市边缘区的多功能潜力被企业家团体进一步认可。这为地方层面推动城市边缘区的绿带规划从土地利用管制向空间治理方式的转型提供了可能(Lazzarini，2018)。

3.实践反思

学者主要从两个方面对城市边缘区的空间治理的规划方式提出质疑。

(1)空间治理的可行性问题

虽然许多文章强调了协作性规划和合作机制的建立对城市边缘区的可持续发展非常重要，但许多学者结合具体的案例，对这种治理型规划方式的有效性进行了评估。Geneletti等(2017)认为，空间治理的倡导者没有考虑利益主体的实际代表性。合作伙伴关系的长期建立需要大量的财政资源的投入，同时也对参与者的时间、能力提出了非常高的要求。这些前提条件如果得不到满足，空间治理的有效性将无法得到发挥。这还可能导致空间决策被有权力的个体或集团控制(Shkaruba et al.，2017)，如英国地方层面的企业家团体在规划决策过程中没有坚持将某些土地利用的代表包括在内，这导致了城市边缘区的可持续发展以经济增长为主，而没有发挥城市边缘区在农产品生产、生态安全等方面的可持续性(Lazzarini，2018)。

(2)空间使用层面的公平与经济问题的科学测度

学者主要从可达性、经济性角度来评价空间治理的规划效果。不考虑社会环境因素以及人们的偏好和行为的“硬基础设施”规划可能会产生不想要的和不受控制的结果。例如，重建项目通过大规模绿化(Goodling et al.，2015)产生的财产价值增加，导致高档化和隔离，以及改善公共交通设施，增加乘客人数，从而扩大社会距离和经济领土(Lebeau，2013)。Žlender&Thompson(2017)对卢布尔雅那的绿色坡地和爱丁堡的绿化带的绿色空间的可达性进行了比较，发现不同的绿色空间规划策略决定了城市居民如何进入和使用城市边缘区的绿色空间。从调查问卷和焦点小组中收集到的信息显示，卢布尔雅那的公民经常使用绿色的楔子，因为这些空间可以方便地进入市中心，而爱丁堡的绿化带被用于休闲目的的频率比其他绿色空间少得多。为此，作者建议将绿色走廊作为更广阔的绿色空间战略的一部分，并通过整合可持续交通工具(如步行，骑自行车或使用公共交通工具)使这些地区更加便利。