基于经济学视角，建设项目管理及交易过程其实是由各利益主体相互作用形成的经济体系，这些利益主体包括政府部门、业主方、承包商、咨询单位等，他们基于合同采用不同的交易方式形成了种种经济关系或责权利关系。因此，建设项目经济体系，本质上是利益相关者体系。然而，各利益相关方的利益诉求是不同的，这就导致其追求的目标往往存在巨大的差异。项目治理就是要通过建立一系列的制度安排，保证各利益相关者的责权利相互匹配，从而最终实现项目总目标（颜红艳，2007）。总体上，重大工程项目治理结构的构建思路如下：基于系统论的核心思想，综合运用整体性、动态性、目的功能性等原理以及主体观、环境观和结构层次观等系统观，把重大工程项目涉及的所有利益相关者治理看作一个系统工程，设计和构建重大工程项目的治理结构和治理机制。
项目复杂性决定了项目治理机制的多样性和差异性，包括科层、契约、关系等治理机制，国内外学者对此提出了各自的观点。例如，Wang et al.（2006）提出了治理均衡（governance equilibrium）的定义，认为关系治理和合同治理是相互补充关系而不是替代关系。Miller & Hobbs（2005）基于项目寿命周期不同阶段，提出项目治理机制应该根据项目特征选择适宜的项目治理机制组合，而不是固定不变的。严玲等（2004）认为，公共项目的治理机制包括代建人选择、风险分担等。尽管国内外学者均尝试对项目治理机制进行界定，但可以看出，对于项目治理机制的分类尚未达成一致共识，更别提及整体理论框架。因此，非常有必要通过系统梳理重大工程项目情境特征，构建较为完整的治理机制分析框架。
总体上，国内外学者将项目治理机制划分为合同治理和关系治理。但Olsen et al.（2005）通过石油采购项目的跨案例研究提出项目治理结构是由合同、基于权威的科层、关系等共同组成，认为多种机制的共同采用可降低交易成本，从而提升项目绩效。Canïels et al.（2012）认为在复杂采购项目的管理实践中，以下三种机制经常组合使用：基于价格协议和激励的合同机制，基于控制和权威的科层机制，基于信任的关系治理机制。李善波（2012）也认为，公共项目的治理机制包括垂直的权威治理模式和横向的合同治理。其中，前者机制主要指国家的宪政契约和层级行政间共同遵守的政治契约；后者机制主要指多个参建主体之间的谈判机制。此外，Henisz & Levitt（2011）等对项目治理机制的分类另辟蹊径，整合了经济学、社会学和心理学视角对关系交易的理论，将制度组织理论的相关研究成果引入项目治理领域，提出了项目治理机制的三层制度模型。研究认为，项目治理机制包括三个层面的制度，即“强制性制度”（如法律、条例、合同以及它们通过调解、仲裁或诉讼进行的实施）；“规范性制度”（社会共同的对正确行为和社会交往的期望）和“认知性制度”（共同的身份特征，连接不同群体价值或利益之间的概念框架）。不难看出，该研究的模型是对“合同—关系”二维治理机制结构的重新归类，合同治理被纳入“强制性制度”的范畴，而关系治理则分为规范性制度和认知性制度两类。值得注意的是，该研究提出的强制性制度不仅仅包括合同治理机制，而且包括包含在交易各方之间法律身份背后的法律地位关系，比如通过企业的持股关系或企业章程确立的身份关系。例如，因为施工单位属于国有企业，而在工程施工过程中必须服从政府（股东）的行政指令，也属于强制性制度的范畴。因为这种强制性制度虽然没有建立在明文的合同的基础上，但它是建立在组织之间的股权关系和章程的约定之上的，属于“组织内交易合同”。
从上述文献的回顾可知，关于项目治理实证研究数量很少，基于中国工程管理情境的研究更少，而专门基于中国重大基础设施项目的项目治理实证研究尚未见诸公开发表的文献。邓娇娇（2013）的研究虽然基于中国公共项目情境开展，但其研究聚焦于政府项目委托专业化项目管理机构代建的项目采购模式。而事实上，中国重大基础设施项目绝大多数仍由中央或地方政府部门或其授权分支机构（如指挥部、管委会、政府出资成立的项目公司等）直接管理，而采用代建制的极为少见，这使得其研究在中国重大基础设施领域缺乏解释力。此外，上述研究更多地关注于市场治理，即通过合同治理机制和关系治理机制调节市场交易主体间的项目建设行为，以避免投机，产生合作，并最终保证项目成功。事实上，中国重大基础设施工程的情境有其特殊的“垂直治理”背景。
首先，承担了大量中国重大基础设施工程的承包商，大都属于国有企业。虽然这些承包商正在或已经进行了股份制改造而形成“多元所有制”企业，但在过去的10多年中，甚至直至当今，政府仍然是多数企业控股股东。正因为这种股权关系，使得在许多中国重大基础设施项目中，尽管业主和施工承包单位签订了正式的施工合同，而施工单位往往并不以合同约定或自身获得最大商业利益作为行动的出发点。当业主（往往是政府的分支机构或政府控股的项目型公司）提出高于合同的要求时，往往会获得施工承包单位的高度响应和配合。当这种要求来自业主的高层决策领导（往往是政府高级官员，他们有时甚至有权直接任命国有施工企业的管理层，决定管理层的晋升或去留）时，施工单位甚至会不惜牺牲自身利益配合业主的这种看似“不合理”的要求。这种“合作”行为的产生，也并非是基于“将来再进行交易”的影响或基于“声誉”的考虑。(https://www.daowen.com)
其次，作为非常具有中国特色的“指挥部”建设模式可以作为证明中国重大基础设施中存在行政协调治理得很好的例子。指挥部一般是业主方的一种行政协调机制，有时候还直接成为项目的业主方。指挥部一般会请高级领导挂帅，担任指挥长，指挥长一般对施工承包单位具有直接的、并非来自双方签订的施工合同的指令权，因为指挥长作为当地行政长官，往往同时手握考核作为国有企业的施工单位绩效的权力。指挥部有时还会将施工单位纳入其中。类似的行政协调机制还包括“重大办”“管委会”“领导小组”，常规行政体系内的建设行政主管部门（建设部，各省市建委、建设厅等）、行业主管部门（如铁路部门、交通部门和水利部门等），也经常作为直接进行行政协调的主体。
因此，我国重大工程项目具有特有的情境特征，作为特殊的建设单位，政府的行政指令在调节组织间关系起到了重要作用。如果组织模式构建得当，政府式治理既能有效推进项目，也能有效平衡公共利益冲突（Zhai et al.，2017；谢坚勋等，2018）。本书将这种治理机制称之为“行政治理机制”。尽管有学者将政府在项目建设中的非正式作用归纳为关系治理的维度之一，比如领导视察、组织的各种创优评比活动等（邓娇娇等，2015），但作者认为，由于政府具有特有的政治特征、社会作用以及在建设项目尤其是政府主导投资的重大工程中的绝对话语权，有必要将政府的行政治理机制视为与市场治理（即合约治理和关系治理）同等重要，形成一个集成的治理框架。至此，在重大工程项目领域将“合同—关系”治理机制框架扩展至“合同—关系—行政”三维治理框架，使之更加“完整”，并符合中国的情境（中国情境下重大工程项目治理结构框架如图4-1所示）。
图4-1 中国情境下重大工程项目治理结构框架图
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