随着社会经济的发展和科学技术的进步，以及人们对涉水事务认识的不断提高，尤其是可持续发展思想、理论的出现，对水资源管理应达到的目标、遵循的原则、采取的方法都应促进水资源的可持续利用，改善日趋恶化的水环境及人类发展与水资源环境的关系，促进保障人类社会持续进步。

一、水资源管理的目标

水资源管理的目标可概括为改革水资源管理体制，建立权威、高效、协调的水资源统一管理体制，以《水法》为根本，建立完善水资源管理法规体系，保护人类和所有生物赖以生存的水环境和水生态系统，以水资源和水环境承载能力为约束条件，合理开发水资源，提高水的利用效率；发挥政府监管和市场调节作用，建立水权和水市场的有偿使用制度，强化计划节约用水管理，建立节水型社会；通过水资源的优化配置，满足经济社会发展的需水要求，以水资源的可持续利用支持经济社会的可持续发展。

20世纪80年代以来，我国洪涝灾害、干旱缺水、水污染及水土流失等水问题日益突出，对经济社会构成了严重威胁。党和政府对水问题十分重视，党的十五届五中全会把水资源问题同粮食、石油一起作为国家的重要战略资源，提高到可持续发展的突出位置并予以高度关注，强调水资源的可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。1999年6月，江泽民总书记在视察黄河时，发表了《让黄河为中华民族造福》的重要讲话，指出：黄河的治理开发要兼顾防洪、水资源合理利用和生态环境建设三个方面，把治理开发与环境保护和资源的持续利用紧密结合起来，坚持兴利除害结合，开源节流并重，防洪抗旱并举；坚持涵养水源、节约用水、防止水污染相结合；坚持以改善生态环境为根本，以节水为关键，进行综合治理；坚持从长计议，全面考虑，科学选比，周密计划，合理安排水利工程。切实做到开源、节流与保护并重，以节流为主；对新开辟的水源工程的规划和实施要建立在节水、治污和生态环境保护的基础上；加大工业、城市生活用水和农业的节水力度，进一步提高水的利用效率。深度开发雨洪水，科学适度开采地下水，实现地表水、地下水联合调蓄，实施多水源、多目标供水的联合调度；加快水污染防治和水土保持的步伐，提高污水处理和回用率，改善水环境的质量；依靠科技进步和制度创新，建立以水资源合理开发和高效利用为中心的水资源合理配置格局。对水的供、用、排、回收再利用过程实施统一配置、统一调度、统一管理。

水资源有效利用、节约和保护任务的实现都有赖于强有力的适合社会主义市场经济规律和水资源自然规律的管理组织、体制、制度和运作机制作为保障。有赖于配套完善的水资源管理法规、规范约束管理行为和用水行为，将复杂多变的涉水事务纳入法制轨道。认识到水是资源、是商品，要按经济规律办事，注意发挥市场在水资源配置中的基础性作用，利用市场经济运行规则的调节作用，不仅有利于作为资源水的产权管理，而且能激活水管理各项事务，且在政府宏观监管下，使水的使用权、水资源工程建设、节水和污水处理回用等涉水事务依靠市场经济的调节功能，使经营权、收益权流动起来，实现水的商品价值，使合理用水、节约用水，以及保护水资源的行为得到应有的价值体现，达到管理水资源的经济效益、社会效益和资源环境效益的协调统一。

二、水资源管理的原则

（一）国内外的基本观点

关于水资源管理的原则，水利部前几年就提出“五统一、一加强”，即坚持实行统一规划，统一调度，统一发放取水许可证，统一征收水资源费，统一管理水量水质，加强全面服务的基本管理原则。

在1987年出版的《中国大百科全书·大气科学·海洋科学·水文科学》卷中陈家琦等人提出水资源管理的原则：①效益最优；②地表水和地下水统一规划，联合调度；③开发与保护并重；④水量和水质统一管理。

冯尚友在《水资源持续利用与管理导论》中提出的水资源管理原则：①开发水资源、防治水患和保护环境一体化；②全面管理地表水、地下水和水量与水质；③开发水资源与节约利用水资源并重；④发挥组织、法制、经济和技术管理的配合作用。

2000年3月在荷兰海牙召开的第二届世界水论坛及部长级会议（简称海牙会议），是有史以来规模最大的世界水资源政策大会。大会对水安全的核心思想和全球水安全指标有了明确规定：水安全核心思想是“以公平、高效和统一的方法保护水资源”。提出全球水安全6个指标的第一个指标：“到2005年有75%的国家，到2015年所有国家能够实施水资源统一管理的各种政策和战略。”代表们普遍认为，目前全球人类缺乏安全与充足的饮用水以满足基本的生活需要（吴季松，2000）；水资源以及提供与支撑水资源的相关的生态系统面临着来自污染、生态系统破坏、气候变迁等方面的威胁。会议认为为实现水安全，我们面临着如下的主要挑战（会议宣言）：

（1）满足基本需要。

（2）保证食物供应。

（3）保护生态环境。

（4）共享水资源。

（5）控制灾害。

（6）赋予水以价值。

（7）合理管理水资源。

水资源统一综合管理的基本原则是：

（1）淡水是一种有限的和脆弱的资源，对于维持生命、发展和环境都至关重要。

（2）在所有竞争性利用中，水都具有经济价值，应当把水视作商品。

（3）水资源开发利用和管理应该提倡公众参与的方式，在各级管理中都应该有用户、规划人员和决策者的共同参与。

（4）要发挥妇女在水资源供应、管理及保护中的核心作用。

（二）水资源管理应坚持以下原则

1.维护生态环境，实施可持续发展战略

生态环境是人类生存发展的基础，水是生态环境不可缺少的最活跃的要素，在开发利用与管理保护水资源中，应把维护生态环境的良性循环放到突出位置，才可能为实施水资源可持续利用，保障人类和经济社会实现可持续发展战略奠定基础，创造条件。

通过加强管理规范水事行为，扭转对水土资源的不合理开发，逐步减少和消除影响水资源可持续利用的生活、生产行为和消费方式，遵循水的自然和经济规律，协调人与水、经济与水、社会与水、发展与水的关系，科学合理地开发利用水资源，维护生态环境及水资源环境安全。

在水资源的开发利用中，既要考虑经济社会建设发展对水量与水质的要求，也要注意水资源条件的约束，尤其是水资源的有限性和赋存环境的脆弱性，将水资源环境承载能力作为开发利用水资源的限制因素，作为水资源管理的重要要素，使人类开发利用水资源与经济、社会、环境协调发展的要求相适应。

2.地表水与地下水、水量与水质实行统一规划调度

地表水与地下水是水资源的两个组成部分，具有互补转化和相互影响的关系，水资源包含水量与水质两个方面，共同决定和影响水资源的存在与开发利用潜力，具有密切的依存关系。开发利用任何一部分都会引起水资源量与质的变化和时空再分配。充分利用水的流动性和储存条件，联合调度，统一配置和管理地表水和地下水，可以提高水资源的利用效率。同时，由于水资源及其环境受到的污染日趋严重，可用水量逐渐减少，已严重地影响到水资源的持续开发利用潜力，因此，在制定水资源开发利用规划、供水规划及用水计划时，水量与水质应统一考虑，做到优水优用，切实保护。对不同用水户、不同用水目的，应按照用水水质要求合理供给适当水质的水，规定污水排放标准和制定切实的水源保护措施。充分发挥水资源管理在配置水资源中的综合作用和管理维护水资源环境持续利用的重要职能作用。

3.加强水资源统一管理

水资源应当按流域与区域相结合，实行统一规划、统一调度，建立权威、高效、协调的水资源管理体制。

调蓄径流和分配水量，应当兼顾上下游和左右岸用水、航运、竹木流放、渔业和保护生态环境的需要。

统一发放取水许可证、统一征收水资源费。取水许可证和水资源费体现了国家对水资源的权属管理，水资源配置规划和水资源有偿使用制度的管理。《水法》、《取水许可制度实施办法》对从地下、江河、湖泊取水的实行取水许可制度和征收水资源费制度。它们是我国水资源管理的重要基础制度，是实施水资源管理的重要手段。对优化配置水资源，提高水资源利用效率，促进水资源全面管理和节约保护都具有重要的作用。

实施水务纵向一体化管理是水资源管理的改革方向，建立城乡水源统筹规划调配，从供水、用水、排水，到节约用水、污水处理及再利用、水源保护的全过程管理体制，以把水源开发、利用、治理、配置、节约、保护有机地结合起来，实现水资源管理在空间与时间的统一、质与量的统一、开发与治理的统一、节约与保护的统一，达到开发利用和管理保护水资源的最佳经济、社会、环境效益的结合。

4.保障人民生活和生态环境基本用水，统筹兼顾其他用水

《水法》规定，开发利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业、生态环境以及航运等需要。在干旱和半干旱地区开发利用水资源应当充分考虑生态环境用水需要。在水源不足地区，应当限制城市规模和耗水量大的工业、农业的发展。

汪恕诚在2002年中央人口资源环境工作座谈会上讲到：水是人类生存的生命线，是经济发展和社会进步的生命线，是实现可持续发展的重要物质基础。比较清楚地阐明了水对人民生活、经济社会建设与发展的重要意义。世界各国管理水资源的一个共同点就是将人类生存的基本需水要求作为不可侵犯的首要目标肯定下来。随着我国生态环境日趋恶化，环境用水也越来越重要，从环境需水的综合效应和对人类可持续发展的影响考虑，把它放到与人类基本生活需水要求一块考虑是必要的。我国是人口大国、农业大国，历来粮食安全问题就是关系国计民生的头等大事，合理的农业用水比其他用水更重要。在满足人类生活、生态基本用水和农业合理用水的条件下，将水合理安排给其他各业建设与发展运用，是保障我国经济建设和实现整个社会繁荣昌盛持续发展的重要基础。

5.坚持开源节流并重，节流优先治污为本的原则(www.daowen.com)

我国人均亩均水资源不多，并呈逐渐减少的趋势，加之水环境污染严重，并有日趋恶化的趋势，加剧了我国的缺水。《水法》规定国家厉行节约用水，大力推行节约用水措施，推广节约用水新技术、新工艺，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。各级人民政府应当采取措施，加强对节约用水的管理，建立节约用水技术开发推广体系，培育和发展节约用水产业；国家对水资源实施总量控制和定额管理相结合的制度，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区区域使用的水量，制定年度用水计划，对本行政区区域内的年度用水实行总量控制；各单位应当加强水污染防治工作，保护和改善水质，各级人民政府应当依照水污染防治法的规定，加强对水污染防治的监督管理。

正如在我国制定南水北调方案时，朱镕基总理强调：应遵循“先节水后调水、先治污后通水、先环保后用水”的基本原则。这对管理和改善我国水源不足与浪费并存，水源不足与污染并存的现状具有十分重要的指导意义。根据我国人口、环境与发展的特点，建设节水型社会、提高水利用效率、发挥水的多种功能，防治水资源环境污染，是实现经济社会持续发展的要求。只有实现了开源、节流、治污的辩证统一，才能实现水资源可持续利用战略，才能增强我国经济社会持续发展的能力，改善人民的物质生活条件。

6.坚持按市场经济规律办事，发挥市场机制对促进水资源管理的重要作用

按照政府机构改革和水资源管理体制改革精神，政、事、企分开的原则，政府职能切实转变到宏观调控、公共服务和监督企业、事业单位运行方面来，对水资源活动实施统一法规、统一政策、统一规划、统一监测、统一调度、统一治理、统一制定用水定额、统一制定水价、统一发放和吊销《取水许可证》、统一征收水资源费。企业单位按市场规律运作，并按现代企业制度进行自身建设。事业单位按政府授权进行工作，并对政府宏观调控给予技术支撑。

在水资源管理中的水资源费和水费经济制度，以及谁耗费水量谁补偿、谁污染水质谁补偿、谁破坏生态环境谁补偿的补偿机制，确立全成本水价体系的定价机制和运行机制，水资源使用权和排水权的市场交易运作机制和规则等，都应在政府宏观监督管理下，运用市场机制和社会机制的规则，管理水资源，发挥市场调节在配置水资源和促进合理用水、节约用水中的作用。

三、水资源管理的方法

水资源管理是在国家实施水资源可持续利用，保障经济社会可持续发展战略方针下的水事管理，涉及水资源的自然、生态、经济、社会属性，影响水资源复合系统的诸方面，因而，管理方法必须采用多维手段、相互配合、相互支持，才能达到水资源、经济、社会、环境协调持续发展的目的。法律、行政、经济、技术、宣传教育等综合手段在管理水资源中具有十分重要的作用，以法治水是根本，行政措施是保障，经济调节是核心，技术创新是关键，宣传教育是基础。

（一）法律手段

法律手段是管理水资源及涉水事务的一种强制性手段，依法管理水资源是维护水资源开发利用秩序，优化配置水资源，消除和防治水害，保障水资源可持续利用，保护自然和生态系统平衡的重要措施。《水法》规定，未经批准，擅自取水的，未依照批准的取水许可规定条件取水的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令停止违法行为，限期采取补救措施，处二万元以上十万元以下的罚款，情节严重的，吊销其《取水许可证》；拒不缴纳、延期缴纳或者拖欠水资源费的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，责令限期缴纳，逾期不缴纳的，从滞纳之日起加收滞纳部分千分之二的滞纳金，并处应缴或者补缴水资源费一倍以上五倍以下的罚款；拒不执行水量分配方案和水量调度预案的、拒不服从水量统一调度的、拒不执行上一级人民政府裁定的、在水事纠纷解决之前，未经各方达成协议或者上一级人民政府批准，单方面违反本法规定改变水的现状的，对负有责任的主管人员和其他直接负责人员依法给予行政处分等。对违反国家规定的水事行为明确了依法处理的要求。

水资源管理一方面要靠立法，把国家对水资源开发利用和管理保护的要求、作法，以法律形式固定下来，强制执行，作为水资源管理活动的准绳；另一方面还要靠执法，有法不依，执法不严，会使法律失去应有的效力。水资源管理部门应主动运用法律武器管理水资源，协助和配合司法部门对违反水资源管理的法律法规的犯罪行为做斗争，协助仲裁；按照水资源管理法规、规范、标准处理危害水资源及其环境问题，对严重破坏水资源及其环境的行为提起公诉，甚至追究法律责任；也可依据水资源管理法规对损害他人权利、破坏水资源及其环境的个人或单位给予批评、警告、罚款、责令赔偿损失等。依法管理水资源和规范水事行为是确保水资源实现可持续利用的根本所在。

我国自20世纪80年代开始，从中央到地方颁布了一系列水管理法律法规、规范和标准。目前以初步形成了由《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国水土保持法》、《取水许可制度实施办法》、《水利工程管理条例》等水管理法规体系。通过这些法律法规，明确了水资源开发利用和管理各行为主体的责、权、利关系，从而规范了各级、各地区、各部门及个人之间的行为，成为有效管理水资源的重要依据和手段。

（二）行政手段

行政是国家的组织活动（马克思，1844）。采取行政手段管理水资源主要指国家和地方各级水行政管理机关，依据国家行政机关职能配置和行政法规所赋予的组织和指挥权力，对水资源及其环境管理工作制定方针、政策，建立法规、颁布标准，进行监督协调，实施行政决策和管理，是进行水资源管理活动的体制保障和组织行为保障。

水资源行政管理主要包括：

（1）水行政主管部门贯彻执行国家水资源管理战略、方针和政策，并提出具体建议和意见，定期或不定期向政府或社会报告本地区的水资源状况及管理状况。

（2）组织制定国家和地方的水资源管理政策、工作计划和规划，并把这些计划和规划报请政府审批，使之具有行政法规效力。

（3）运用行政权力对某些区域采取特定管理措施，如划分水源保护、确定水功能区、超采区、限采区、编制缺水应急预案等。

（4）对一些严重污染破坏水资源及环境的企业、交通等要求限期治理，甚至勒令其关、停、并、转、迁。

（5）对易产生污染、耗水量大的工程设施和项目，采取行政制约方法，如严格执行《建设项目水资源论证管理办法》、《取水许可制度实施办法》等，对新建、扩建、改建项目实行环保和节水“三同时”原则。

（6）鼓励扶持水资源保护和节约用水的活动。

（7）调解水事纠纷。行政手段一般带有一定的强制性和准法制性，行政手段既是水资源日常管理的执行渠道，又是解决水旱灾害等突发事件的强有力组织者和执行者。只有通过有效力的行政管理才能保障水资源管理目标的实现。

（三）经济手段

水利是国民经济的一项重要基础产业，水资源既是重要的自然资源，也是不可缺少的经济资源，在管理中利用价值规律，运用价格、税收、信贷等经济杠杆，控制生产者在水资源开发中的行为，调节水资源的分配，促进合理用水、节约用水，限制和惩罚损害水资源及其环境，以及浪费水的行为，奖励保护水资源、节约用水的行为。

其主要方法包括审定水价和征收水费与水资源费，制定实施奖罚措施等。利用政府对水资源定价的导向作用和市场经济中价格对资源配置的调节作用，促进水资源的优化分配和各项水资源管理活动的有效运作。

（四）技术手段

技术手段是充分利用科学技术是第一生产力的道理，运用那些既能提高生产率，又能提高水资源开发利用率，减少水资源消耗，对水资源及其环境的损害能控制在最少限度的技术以及先进的水污染治理技术等，来达到有效管理水资源的目的。

运用技术手段，实现水资源开发利用及管理保护的科学化，包括：

（1）制定水资源及其环境的监测、评价、规划、定额等规范和标准。

（2）根据监测资料和其他有关资料对水资源状况进行评价和规划，编写水资源报告书和水资源公报。

（3）推广先进的水资源开发利用技术和管理技术。

（4）组织开展相关领域的科研和科研成果的推广应用等。

许多水资源政策、法律、法规的制定和实施都涉及到许多科学技术问题，所以，能否实现水资源可持续利用的管理目标，在很大程度上取决于科学技术水平。因此，管好水资源必须以科教兴国战略为指导，依靠科技进步，采用新理论新技术新方法，实现水资源管理的现代化。

（五）宣传教育手段

宣传教育既是水资源管理的基础，也是水资源管理的重要手段。水资源科学知识的普及、水资源可持续利用观的建立、国家水资源法规和政策的贯彻实施、水情通报等，都需要通过行之有效的宣传教育来达到。同时，宣传教育还是保护水资源、节约用水的思想发动工作，充分利用道德约束力量来规范人们对水资源的行为。通过报刊、杂志、广播、电视、展览、专题讲座、文艺演出等各种传媒形式，广泛宣传教育，使公众了解水资源管理的重要意义和内容，提高全民水患意识，形成自觉珍惜水、保护水、节约用水的社会风尚，更有利于各项水资源管理措施的执行。

同时，应通过水资源教育培养专门的水资源管理人才，并采用多种教育形式对现有管理人员进行现代水资源管理理论、技术的培训，全面加强水资源管理能力建设力度，以提高水资源管理的整体水平。

（六）加强国际合作

水资源管理的各方面都应注意经验的传播交流，将国外先进的管理理论、技术和方法及时吸收进来。涉及国际水域或河流的水资源问题，要建立双边或多边的国际协定或公约。

在水资源管理中，上述管理手段相互配合，相互支持，共同构成处理水资源管理事务的整体性、综合性措施，全方位提升水资源管理能力和效果。