进入垄断资本主义之后，基于全球化、信息化的发展，使得西方各国的政治、经济、文化和社会环境等均发生了一系列重大变革，这种变革的直接结果就是西方法律传统的改变，以及政府与社会关系的重构。一方面，法律正在变得更加零碎、主观，更加接近权术和远离道德，更多关心直接后果而更少关心一致性和连续性；另一方面，政府国家与公民社会之间的界限也变得“不那么永久不变”，“政府和公民现在越来越明显地生活在一个一体化的信息环境中”，政府对社会的干预变得更多。在这个意义上，哈耶克说，法治“不仅是自由的保障，而且是自由在法律上的体现”^[26]。因此，要真正实行法治，就要求政府的一切强制行动，“都必须明确无误地由一个持久性的法律框架来决定，这个框架使个人带着一定程度的信心来进行规划”。^[27]但哈贝马斯认为，自由主义法治国家向福利国家的转型，并没有导致自由主义传统的中断，而福利国家、个人自由与法治三者可以相互结合，他们之间的关系在于，“福利国家在延续自由主义国家法律传统当中必须对社会关系加以改造，因为它也想维持一种能够包括国家和社会的总体法律秩序。一旦国家本身上升为社会秩序的支柱，它就必须在对自由主义基本权利作出严格规定之外，明确地说明福利国家发生之后｀正义‘如何才’能实现。”^[28]对现代西方政府理论的研究主要集中在行政学的领域内。近代以来，公共行政的发展经历了传统公共行政阶段和新公共管理阶段，现在又向新公共服务阶段演进。传统公共行政以古典管理主义为理论基础，新公共管理以新管理主义为理论基础。当代公共行政以新公共服务为主要发展方向，其理论基础是服务主义。

(一)古典管理主义:传统公共行政的理论基础

古典管理主义最早起源于经济学，并被应用在大规模工业企业之上，其目的是为了解决近代大规模的工业生产所带来的，以大型组织中的协调问题为代表的诸多问题。泰勒倡导的科学管理运动和其提出的科学管理思想，奠定了古典管理主义的基石。泰勒的主要观点是，通过提高效率来增加企业的盈余，通过应用科学的方法来增加工人的工资，主张把“蛋糕”做大，以增加雇主和雇员双方的收益。他认为，管理的中心是提高工人的劳动生产率，提高企业的效率。他的科学管理的目的是“要专门培训和发掘企业中每一个工人的才干，使每个工人尽他天赋之所能，干出最高档的工作——以最快的速度达到最高的效率”^[29]。

在政府管理领域，古典管理主义作为一种管理学理论，对法治政府的构建也有着巨大影响。在政府层面，古典管理主义强调将政府的职责划分为决策与执行两个基本层面，而管理学所指导的就是执行的环节，强调效率在政策执行中的第一性。根据威尔逊的观点，政治与公共政策的形成有关，关注的是民主和公平，而行政与公共政策的执行有关，关注的是效率。他还认为建立独立的公共行政学的目的就是“使政府不走弯路，使政府专心处理公务和少作政治干预，加强和纯洁政府的组织机构，为政府的尽职尽责带来美誉”^[30]。威尔逊、泰勒、法约尔、韦伯、古立克、厄威克等着重研究的是公共行政的组织结构与原则，以及分工、层级节制体系、法令规章及工作标准，把专业分工原理广泛地引入公共行政之中，提出了职能化、专业化管理的原理，总结概括出了管理幅度和管理层次原理。传统公共行政创立之初，其“管理”色彩十分浓厚。

古典管理主义核心的价值目标在于追求效率，强调管理的工具理性和技术理性。传统公共行政可以看作是对管理主义的早期追求。公共行政被看作不同于政治的一个独立的领域，是一个价值中立的、技术性的领域，是一门科学、一种职业，效率被看作第一公理。为此，传统行政追求工具理性，追求集中、标准化、一致性、普遍主义、形式主义、非人格化，并在理论和实践上广泛而大量地采用泰勒制的原则和做法。

(二)新公共管理主义:新公共行政的理论基础

新公共管理主义从政府与市场的关系出发，来重新构建公共管理的模式，强调政府的非直接控制，反对政府直接提供服务，强调不断提高政府服务的质量，强调分权与代理，强调建立高效的信息系统，强调合同与市场以及对绩效的有效评估，强调对公共服务的稽核与监督。胡德将新公共管理的特征概括为:在公共部门之中放手给专业管理；目标必须明确，绩效必须能够加以测量；特别强调产出控制，重视实际的成果甚于重视程序；走向分解的转变；转变为更大的竞争性；重视私人部门形态的管理行为；资源运用上的克制与节约。^[31]

以沃尔多和弗雷德里克森为代表的新公共管理理论是在对古典管理主义进行批判的基础上发展而来的，他们的批判动摇了传统公共行政的理论基础。沃尔多认为，公共行政是政府的艺术与科学跟管理的艺术与科学的联姻。效率和经济主要属于管理理论的范畴，而社会公平属于政府理论的范畴。^[32]弗雷德里克森特别强调社会公平，认为社会公平是一个包含着一套价值偏好和管理风格偏好的词汇。他强调政府服务的公平性、公共管理者的决策责任和项目执行责任，认为公共行政要回应公民而非公共组织本身的需要。奥斯特罗姆指出，传统的以古典管理主义为基础的公共行政过于强调效率，不仅无助于民主政治的发展，反而限制了民主政治的运行。他主张通过集权和控制机制来促进效率，认为古典管理主义与美国的民主思想背道而驰，造成了美国公共行政的“思想危机”^[33]。(www.daowen.com)

(三)新公共服务主义:当代公共行政的理论基础

新公共管理理论作为一种试图超越传统公共行政的现代公共治理理论，一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对西方国家公共行政改革起到了推动和指导作用，但同时它也遭到了来自多方面的挑战与质疑。美国公共行政学家登哈特夫妇提出的新公共服务理论对新公共管理理论进行了深刻的反思与批判。第一次将政府的“管理”属性淡化，进而引入政府应当以公共利益作为目的而进行服务的理念。他们认为:政府的职能是服务而非“掌舵”；公共利益是目标而非副产品；战略地思考，民主地行动；服务于公民而非顾客；责任并非单一的；重视人而不只是生产率；超越企业家身份，重视公民权和公共服务。

新公共服务是当代公共行政的主要发展方向，“服务主义”作为新公共服务的理论基础，成为了当代公共行政的理论支撑和思想基础。“服务主义”，是指以服务为公共行政的出发点和归宿的一种与“管理主义”相对而称的一套思想和观念体系。它强调公民权的价值，强调公共行政在将公共服务、民主治理和公民参与置于中心地位的治理系统中所扮演的角色，是适应当今民主政治发展的一种新的治理理论，是当代新公共服务运动的理论基础。其价值目标是将“服务”而不是“管理”置于公共部门活动的首位，它认为公共行政官员在管理公共组织和执行政策时，应该着重强调他们服务于公民和授权于公民的职责，强调的重点不是放在为政府掌舵或是划桨上，而是应放在建立明显具有完整性和回应性的公共机构上。^[34]

(四)现代性及其自我否定——西方法治政府理论转型的基本原理

纵观近代以来西方公共行政领域理论的发展与沿革历程，不难发现，其逻辑除了围绕在政府如何实现有效管理与高效协作之上，还有一条主线也在不断发展，那就是公众对公民权利的关注与保障。从古典管理主义的一味关注管理效果，注重绩效，到新公共管理主义开始对人的价值，人的权利产生关注，再到新服务主义将公民权利与公共利益摆到政府的第一性价值上来，公众对公民权利的关注与保护呈现一种逐步提高的趋势。这个趋势同样也是法治政府的价值不断得到实现的过程。作为理论的发展与演变必然有其自有的动力与机理。而推动现代公共行政领域对公民权利的不断加深关注的首要因素乃是全社会对现代性的反思及其批判。

政府模式所解决的根本问题是解决公民如何更好地生活在一个“政治共同体”内的问题。不同历史时期的人对于政府模式的需要自然也会不大相同。要研究西方法治政府理论的现代转型，不可避免地要对“现代”这一我们所处的历史环境进行研究。可以说“现代性”是现代西方法治政府理论转型的原动力。“现代性”一词最早是由西方学者提出的、用来在总体性上反思一定历史发展阶段的(即现代社会)生产方式、交往方式、生存方式和思维方式及其蕴含的思想观念，并寻求发展的再生之路的一个核心概念，是指现代社会不同于传统社会的根本特质，是对现代化的“本质”“特性”的概括和表达。^[35]

现代性作为现代社会的基本特征，一种观点认为，现代性的最终根源是现代生产，它构成了现代性起源的决定因素。^[36]但马克思主义对于人类社会发展的“三形态”理论则更好地诠释了现代性的本质。它就是:从人的依赖(或人身依附关系)中解放出来；使市场或资本力量相对独立出来；使个人相对独立且成为主体。就西方法治政府理论的发展历程而言，古典管理主义理论正是诞生与发展在前现代阶段向现代转型的时期，也就是工业化大生产不断扩张的时期，因此其理所应当地展现出一种现代性带来的优越性:注重效率，将人的劳动与行为也抽象为一种“物”，无论是参与生产抑或是社会生活。新公共管理主义在强调效率的基础上对公平问题加以关注，在哲学层面，这同样脱胎于现代性的不断发展，现代性的一个重要特征体现在以个人物质利益和人格独立为基础的市民社会，以及由此产生的“人把人当成工具”的交往方式和物化的生存方式。当人的主体地位得到承认，每个人都在社会上追求属于自己的物质利益之时，整个社会都处在一种一边每个个体都不断追求属于自身的物质利益，一边每个个体又在社会生活中渴望公平的环境之中，自然一种既注重效率又关注公平的新管理主义便诞生了。与此同时，我们也应当看到，法治政府理念在此时也得到了重大的发展，在工业化初期，对于效率的极度迷恋使得法治在政府行为中的地位并没有得到凸显，市场对效率的意义才是决定性的，但法治对于公平的作用在此时就已经逐渐展露出来。再回到马克思对现代性的阐述之中，现代性的发展有其内在的根本矛盾，那就是人对于主体价值的追求与整个社会追求效率从而不断物化的矛盾。在这样一种矛盾运动之下，新公共服务主义诞生了，新公共服务主义是现代性的自我批判与否定的结果，也是现代性的自我否定与批判。在社会层面，现代性体现为基于自由、平等、民主理念，而为市场经济提供平等竞争环境、注重民众社会参与和法治的国家治理方式，个人成为主体是其本质特征。这也正是新公共服务主义的主要观点。与此同时，由于公民对于自由、平等、民主等自我价值的追求，以及公平市场环境的需求，也导致了公民对法治政府的要求逐步提高。基于此，现代性及其自我否定，构成了西方公共服务理念现代转型的基本逻辑与原理，同样构成了西方法治政府不断发展强化的原动力。