税权下放有助于地方税制的完善

在党的十八届三中全会提出的深化财税体制改革中，明确要求“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税的比重”，把完善地方税体系建设作为税制改革的一项重要内容提出，把地方税体系建设提上议事日程。应该说，分税制财政体制改革以来，我国就建立了以所得税、营业税等地方税为主体，还包括城市维护建设税、房地产税、土地使用税等地方小税种构成的地方税体系，随着所得税共享改革的实施和“营改增”改革的不断推进，属于地方税主体税种的所得税变为了共享税，收入的60%归中央，而“营改增”又把营业税逐步改为增值税，即从属于地方财政收入的地方税改为属于中央和地方共享收入的增值税，收入中央财政和地方财政五五分成，这样地方税体系中留下的只有一些税源少、税源零星、税源分散的小税种，地方税体系变得不完整、不健全，这不仅影响地方财政收入，而且影响分税制财政体制的运行，地方税体系建设日趋迫切，亟须加强。

完善地方税体系建设，路径很多，但要取得进展、有所突破，难点是地方税权问题，包括税收的立法权和税收的管理权，核心是税收的立法权。因为既然作为税收体系，应该要有税收立法权，否则税收体系是不完善的，如美国除了联邦政府之外，州政府和地方政府也有一定的税权，各州和地方政府的税制是有所区别的，有些税种有些州是征收的，有些州是不征收的，有些尽管是联邦征收的税种，有些州也征收。而我国的税权是集中在中央政府的，虽然税权集中有集中的好处，有利于税制的统一和完整，但税权过度集中也有过度集中的弊端。税权过度集中，地方没有税收立法权，使得我国地方政府财政过度依赖房地产，出现所谓的“土地财政”，即地方政府财政支出的需要依赖来自对房地产的税收及政府的土地出让，这影响了地方财政的持续发展和政府公共服务的提供。同时，由于税权过度集中，地方没有税收立法权，地方政府培育税源缺乏针对性，也使得地方税的主体税种难以培养，影响了省以下分税制财政体制改革的推进。

从世界各国的税制结构看，既有税权集中的，也有税权适当下放的，没有统一的模式，没有对和错、是和非的区别，只要适合了，有利于经济社会发展、有利于政府职能的实现、有利于民众社会福利的改善和提高就是好的税制。而从我国税制发展分析，中央适当下放税权，培养地方税体系，这是基于国情的需要。一方面，经过改革开放40多年的发展，我国经济社会面貌发生了根本变化，取得了举世瞩目的成绩，已成为世界第二大经济体；另一方面，我国居民的人均收入水平还处于世界中下水平，地区差异大，经济发展相当不平衡，既有东部沿海发达地区，也有中西部经济欠发达地区，这使得我国的税源分布不平衡。东部发达地区以服务业和制造业为主，人均收入水平高，地方税源集中在城市建设维护税、房地产税、车船使用税、土地使用税等地方税上；而中西部地区，以资源型的经济为主，地方税源集中在资源税等地方税，以及和资源开发利用有关的环境保护税、碳税等一些我国尚未开征的税种上。地方税源在我国的发布是不均衡的，也是千差万别的。如果税权完全集中在中央，不给地方一定的税权，这对税源的培育是不利的，对地方税收收入的增长也是不利的。不仅如此，适当下放税权也是基于经济发展方式转变的需要。经过改革开放40多年的发展，我国经济发展面临严峻的要素制约问题，包括资源要素和环境要素，转变经济发展方式是未来我国经济再创新优势的必然选择。而转变经济发展方式除了发挥市场机制在资源配置中的决定性作用之外，还要发挥政府的重要作用，以弥补市场调节的缺陷，税收就是政府调节经济发展方式转变的重要经济杠杆。国家通过税权的下放或上收，发挥好税收的调节作用，对低能耗、低排放、高产出、低投入且高效益的行业和产业，税权适当下放地方，鼓励其发展；对地方高污染、高排放、高能耗而又低产出、低效益的行业和产业，税权上收中央，限制其发展，以避免税收杠杆的逆向调节。经济发展方式转变的迫切性也预示着税权下放的必要性。同样，税权的适当下放，更是基于税制完善和深化财政体制改革的需要。税制改革和分税制财政体制改革是密不可分的，税制改革是分税制财政体制实施的前提，分税制财政体制的推进和完善有赖于税制的健全。随着“营改增”的推进，我国税制中的地方税主体税种缺乏，地方财政收入减少，影响了分税制财政体制的运行，因此健全地方税体系、培育新的地方税主体税种已不可回避。而税权适当下放，使地方政府有一定的自主权，结合地方经济发展和税源发展前景，有选择地培养主体税种，在某种程度上可以使问题迎刃而解。

应该说，适当下放税权，培养地方税体系，不仅理论上是可行的，现实工作中也是必要的。尽管目前我国的税权集中在中央，全国是统一的，但事实上，我国有一小部分税权是灵活的，地方执行是有弹性的，这实质上是国家税权下放的表现，为未来国家税权下放以健全地方税体系提供了实践参考。如《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》明确规定，每平方米土地使用税：大城市为1.5元至30元，中等城市为1.2元至24元，小城市为0.9元至18元，县城、建制镇、工矿区为0.6元至12元。地方政府在开征土地使用税时选择适应税率有一定自主权，实质也是国家下放税权给地方政府。一些东部经济发达省份的地方政府为了确保合理使用有限的土地资源，积极发挥土地使用税的税收杠杆作用，对一些效益好、发展前景好的企业征收较低的土地使用税；而对一些产能过剩、生产工艺落后的企业征收较高的土地使用税，推动了土地资源的优化配置，使生产要素更好、更多、更快地向优势产业和企业集聚，推动了企业转型升级和经济发展方式的转变，实现了经济的“腾笼换鸟”。又如，2025年金融危机爆发以来，国家为了支持小微企业的发展，实施了结构性减税政策，2025年明确规定小微企业的增值税和营业税起征点上调至月销售额5000～20 000元，各地区可在上述范围内自行确定具体起征点标准。这实质也是税权的下放，给地方政府一定的税权，以支持小微企业发展，有力地稳定了经济发展，尤其是鼓励了创业，促进了就业，使我国经济发展进入“常态化”以后，可继续保持就业的稳定增长。这些实践证明，我国税权适当下放在某种程度上是可行的，是行得通的。(https://www.daowen.com)

无论着眼于经济发展，还是着眼于税制改革，税权下放是不可回避的事实，是经济社会发展到一定阶段应该做出的政策调整，这是地方税体系建设的必然选择。早在党的十六届三中全会就提出要“在统一税政前提下，赋予地方适当的税政管理权”，明确了税权下放的政策目标和改革举措。党的十七届五中全会进一步提出要“逐步健全地方税体系，赋予省级政府适当税政管理权限”。把税权下放和地方税体系建设有机结合起来，并明确税权下放的具体责任主体，使税权下放的政策目标和改革举措更加清晰，便于实践操作和执行。因此，从深化财政体制改革的要求，着眼于地方税体系建设的完善，我国应该在统一税政的前提下，适当下放税权，赋予地方政府一定的税权，允许地方政府在一定的范围内，有决定税种、税率或者是减免税的权力。

当然，税权下放不是无目的、无规则的下放，税权下放是有前提的。税制改革要避免改革容易犯的“一放就乱，一乱就收，一收就死”的弊端，走出改革容易陷入的“放-乱”和“收-死”怪圈。适当下放税权，以加强和完善地方税体系建设，必须以维护统一市场为前提，在全国税制大体统一的前提下，允许地方税的部分税种或部分税种的某些政策下放给地方，给地方政府一定的税权，以调动地方政府当家理财的积极性，加快对地方税源的培养，以确保地方政府职能的实现和基本公共服务均等化的实现。同时，税权下放给地方政府所指的地方政府应该是省一级地方政府，而不是所有的地方政府，因为我国行政体制上实行的是中央、省、市、县和乡五级政府，地方包括省、市、县和乡四级政府，和美国等西方国家在行政体制上实行的联邦、州和地方政府三级政府是不一样的。税权下放给地方政府，政府不进行控制，会导致税权下放政策的变异，违背税制改革的初衷，给改革带来危害，这不仅不利于地方税体系的建设，也会导致税收秩序的紊乱，违背市场经济的公平原则。