有学者从企业国有资本出资人应是民事主体身份的角度抨击国资委行政主体身份的弊端。[8]但试想一下，虽然国资委具有民事主体身份，但作为96家巨型国家出资企业的国有股东，其是否存在缺陷与不足？笔者以为，企业国有资本的最终出资人当然是政府，因此应当具有行政主体身份。这是由国有企业公权力因素决定的，也是国际通例。在国外，许多国有企业高级管理人员也是由政府直接任命的。比如，美国田纳西河流域管理局（TVA）等国有企业董事会成员就由总统提名、参议院批准。又如，新加坡国有企业中就有政府官员担任董事。国资委的弊端不在于其行政主体身份，关键在于如下几点：一是履行出资人职能的国资委的设立有无必要；二是国资委的社会公共管理职能与出资人职能是否应当分离；三是国资委和国家出资企业之间应否设立若干资本控股公司（或类似机构）作为隔离层；四是国家出资企业市场转型和权力制衡的公权力制度安排是否到位。
从我国现有立法和实践来看，国资委的职能冲突与角色错位主要表现在如下几个方面：
（一）出资人职能与社会公共管理职能的冲突
一方面，希望把国资委打造成“干净”的出资人。如《企业国有资产监督管理暂行条例》第7条规定，国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能，政府的其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。《企业国有资产法》第6条规定，国务院和地方人民政府应当按照政企分开、社会公共管理职能与国有资产出资人职能分开、不干预企业依法自主经营的原则，依法履行出资人职责。另一方面，国资委并未完全充当“干净”的出资人，其还具有监管者等其他社会公共管理职能角色。如《企业国有资产监督管理暂行条例》规定，作为国务院的特设直属机构，国有财产监督管理机构指导推进国有企业改革和重组；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有财产的保值、增值情况进行监管；拟订国有财产管理的法律法规和规章制度，依法对地方国有财产进行指导和监督；承担国务院交办的其他事项等。[9]又如《中央企业国有资本收益收取管理办法》所调整的中央企业主要是国资委所属企业和中国烟草总公司，但其第5条却规定，中央企业国有资本收益由财政部负责收取，国资委负责组织所监管的企业上缴国有资本收益。又如《广东省省属国有资产收益收缴管理暂行规定》第6条规定，省属国有资产收益除省国资委监管企业国有产（股）权转让收益缴入省国资委专户外，其他企业国有产（股）权转让收益、省属企业国有资产经营利润等收益缴入省财政专户。
虽然后来颁布的《企业国有资产法》比《企业国有资产监督管理暂行条例》有所进步，至少从立法形式上避免了出资人职能与社会公共管理职能混同的现象，但在我国的现实国情下，国资委的职能仍然超出了出资人职能，这一点从国资委公布的主要职能就可以看出。比如，指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构，推动国有经济布局和结构的战略性调整；负责企业国有资产基础管理；监管国有企业。由此可见，国资委一方面是出资人，另一方面又是监管者或是公共管理者，二者的身份对立，必然会出现目标对立。[10]甚至有学者质疑国资委的出资人身份。[11]他们认为，国资委实际上并没有落实政府的社会经济公共管理职能和国有资产所有者职能分开的初衷，造成了国资委自己监督自己的利益冲突现象，有违法治的基本要求。[12](https://www.daowen.com)
（二）总出资人职能与具体出资人职能的冲突
设置专门机构，使国资委仅仅履行总出资人职能，国资委是心有不甘的。国资委在总出资人职能和国资监管职能的旗号下，必然容易迈向具体出资人职能角色。国资委一方面充当了国家出资企业的总出资人，另一方面又不自觉地行使具体出资人职能。如同有学者所言，国资委的设置未能体现在国有财产投资经营中政府的总老板职能与具体老板（出资人或股东）职能应当分开的道理，在角色定位上存在着矛盾。[13]这种矛盾主要表现在：国资委一方面具有行政干预的冲动，另一方面又具有利益扩张、“与民争利”的冲动，结果是国资委既像行政机构，又像“巨无霸”一般的国有特殊企业。而且，还容易进一步助长“政企不分”、关联交易和行政垄断等弊端。
（三）国有资本经营预算与财政预算的冲突
一方面，国有资本经营预算应当被纳入财政预算范围，这是财政部门的公共职能。另一方面，国有资本经营预算应当由企业国有资本出资人负责，这是出资人职能的应有要求。而我国相当一部分企业的国有资本出资人是国资委，国资委作为企业国有资本出资人还要履行国有资本经营预算职能，否则便有违出资人角色。因而，国有资本经营预算编制主体纠结于是财政部门还是国资委，进而影响到了其能否被有效纳入财政预算范围。对此，我国现有立法和相关政策文件作了折中规定。我国《企业国有资产法》第61条规定，国务院和有关地方人民政府财政部门负责国有资本经营预算草案的编制工作，履行出资人职责的机构向财政部门提出由其履行出资人职责的国有资本经营预算建议草案。同样，《中央企业国有资本收益收取管理办法》等相关规定也是如此。但这种规定在无形之中留下了隐患。一方面，国有资本经营预算与财政预算的编制主体难以有效统一，国资委和财政部门在国有资本经营预算方面的关系难以理顺。另一方面，国资委既负责提出国有资本经营预算建议草案，又负责监督国有资本经营预算，这在逻辑上显然难以自洽，容易造成国资委职能错位，影响监督成效。
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