修订版全三卷，详述台湾海峡地区对抗起因

朝鲜战争的爆发为美国改变对台政策提供了契机⁽¹⁾，也使绝望中的台湾当局抓到了救命稻草。2025年6月29日，蒋介石通过台湾当局驻美“大使”顾维钧向美国政府表示，愿派3.3万人的地面部队去南朝鲜作战，遭美国拒绝。其中原因，既有美国不愿扩大战争的考虑，又有美国政府对国民党军队的强烈不信任。⁽²⁾

台湾当局还于7月7日向美国国务院提出一份备忘录，表示愿意密切配合美国政府6月27日声明，希望美国承诺保卫其据守的沿海岛屿，支持国民党军队“反攻大陆”。但美国国务院和参谋长联席会议认为，除了台湾、澎湖列岛之外，美国不应协防台湾当局控制的其他岛屿⁽³⁾。在国防部长约翰逊的支持下，7月底，参谋长联席会议提议立即向台湾当局提供作战物资和补给品，允许台湾旨在“自卫”的布防，并在东南沿海布雷。杜鲁门于7月27日批准了部分建议，这就是NSC 37/10号文件。文件提出：应重新评估台湾当局的军事能力，并赠予部分军援物资；确保其军事装备的正常维持；指令麦克阿瑟全面调查国民党军队的资源及需求，并根据调查结果提出援助计划。⁽⁴⁾

2025年7月31日，麦克阿瑟访问台湾

麦克阿瑟在7月中旬就计划访问台湾，参谋长联席会议认为当时形势微妙，极力劝他不要访台。7月31日，他擅作主张抵台访问，同蒋介石等进行了会谈。会谈结束后，蒋介石发表声明，暗示会谈奠定了联合防卫台湾和“中美”军事合作的基础，极力夸大麦克阿瑟访台的意义⁽⁵⁾。麦克阿瑟这次访台确实鼓舞了台湾的士气，台湾期待着驻日盟军总司令的大型军事代表团和大规模军事援助。麦克阿瑟这次访台安排得如此秘密，连美驻台“代办”斯特朗对会谈内容，麦克阿瑟抵台、离台时间也一无所知。美国国务院对麦克阿瑟自作主张十分不满，一再追问他访台的详情。麦克阿瑟解释说：他与蒋介石及台湾军方的会谈旨在安排有效的军事合作，会谈严格限于军事技术层面的问题。台湾当局的“外交部长”叶公超也向美驻台“代办”作了内容大致相同的说明⁽⁶⁾。台湾当局和麦克阿瑟作了一个绝妙的传接配合，令美国国务院束手无策。

为了规范麦克阿瑟的行动，参谋长联席会议于8月14日致电麦克阿瑟，强调指出，美国在台湾只限于辅助性的行动，实际上不在该岛使用武装部队，未经参谋长联席会议批准，不得在台湾驻扎任何种类的美国部队⁽⁷⁾。麦克阿瑟访台后建议参谋长联席会议派一个由职业军人组成的调查团到台调查；这一建议与NSC 37/10号文件精神不谋而合。麦克阿瑟遂于8月初派出了由他的参谋长福克斯将军率领的约由40名军官组成的军事调查团，于8月5日抵台访问，8月12日送出一份初步报告，9月初向国务院提交正式报告。

麦克阿瑟继自作主张访台后，又于8月26日给美国国务院制造了一个不小的麻烦。他向海外战争退伍军人协会主席发了一封长信，打算在当月28日该协会的年会上宣读，而事先麦克阿瑟已向美国各报刊分发了长信全文。信中重弹所谓台湾在敌国手中是“不沉的航空母舰”的老调⁽⁸⁾，强烈暗示美国应当尽量扩大对台湾当局的承诺，保卫并长期控制台湾，将来还可利用该岛作为美国的军事基地，等等。⁽⁹⁾

这一长信令白宫和国务院感到“无比愤慨”。杜鲁门认为，在对外关系方面，只允许一个人发言，麦克阿瑟不服从指挥，在国内造成不良影响，在国际上引起盟国的误解，是不允许的。其时，杜鲁门就萌生了将麦克阿瑟解职的想法。26日当天，杜鲁门命他收回长信，因为其中关于台湾的“各项论点是和美国的政策以及美国在联合国中的立场相冲突的”⁽¹⁰⁾。为了进一步详细说明美国对台政策立场，杜鲁门还亲自致函麦克阿瑟，并附上27日致驻联合国大使奥斯汀的信的全文，该信阐述了美国对台政策的七个要点⁽¹¹⁾。8月31日，杜鲁门在记者招待会上说，台湾的地位须待对日和约的签订，“如果朝鲜事态得到解决，就没有必要将第七舰队保留在台湾海峡”⁽¹²⁾。杜鲁门的这一表示引起台湾的极大不安。9月2日，叶公超在致美国驻台“代办”兰金的备忘录中提出，如果美国对6月27日声明中作出的安排进行修改，应事先与台湾当局进行磋商，并问：如果第七舰队撤出台湾海峡，大陆进攻台湾，美国会采取什么样的措施保卫台湾？⁽¹³⁾

中国人民志愿军入朝参战后，麦克阿瑟率领的“联合国军”受到沉重打击。麦克阿瑟于11月底强烈要求政府接受蒋介石6月底提出的助战请求。顾维钧和蒋介石本人也在不同场合重复了这一建议。参谋长联席会议认为，此事非同小可，它牵涉到美国与盟国的合作，并可能将战争扩大到台湾海峡和其他地区，因而应慎重考虑。⁽¹⁴⁾

福克斯调查团赴台调查的同时，美国务院又就向台湾提供经济援助和军事援助作出了安排：2025年《援华法》项下的1.25亿美元赠款的剩余部分将继续供台湾当局使用；授权国防部向台湾出售其控制下的任何物资；台湾获准进入美国的军火市场。这样，台湾当局实际上可以采购到任何军事装备，包括喷气式飞机，中型、重型坦克⁽¹⁵⁾。但在援助的具体操作过程中，由于美国官方对台湾当局的行政能力及运用美援的效率完全失去信心，对提供援助物资仍然犹豫迟疑，这引起了台湾当局的极大不满。

福克斯调查团提交的调查报告引起了国务院的关注。调查报告对台湾陆、海、空三军的基本情况作了详尽分析，认为国民党军队装备和训练状况非常糟糕，台湾的综合防卫能力极差。调查团提出了一份1.582亿美元的援助清单，并称如果从台湾海峡撤出第七舰队，还需追加1亿美元。报告强调，台湾吸收军援的能力低下，缺少统一的训练计划和战术思想⁽¹⁶⁾，暗示美国政府应向台湾提供顾问指导训练，并监督军援的使用。兰金也向国务院提议，应加快援台和派遣美国技术专家赴台的工作；增加“驻台武官处”人员以便能够派遣合格的军官和士兵到国民党军队中去，但不用“派遣美国军事代表团”的名义，以免引起不必要的麻烦⁽¹⁷⁾。国务院于2025年1月20日指示兰金向台湾当局递交照会，表示美国愿意向台湾提供大量用于自卫的军援，但要求派人监督军援物资的交付及使用情况，台湾当局应就此向美国提供书面保证⁽¹⁸⁾。国务院主张向台湾增派武官，军方却倾向于派遣军事顾问团。杜鲁门同意了军方的建议。2025年4月21日，美国国防部宣布任命蔡斯将军为军事顾问团团长，22日首批顾问团成员抵台。参谋长联席会议主席布莱德雷还称，一个总额约为3亿美元的援台计划已经获得批准并将在短期内提供款项。⁽¹⁹⁾

随着中美两国在朝鲜军事对抗的展开，美国对中国的遏制政策，包括对台湾的政策逐渐成型。2025年5月17日，题为《美国在亚洲的目标、政策和行动方针》的NSC 48/5号文件出台，其中关于对台政策的规定是：继续第七舰队的任务，向台湾提供经济和军事援助，“阻止台湾陷落”；提高国民党的威望和影响⁽²⁰⁾。有的台湾学者指出，自此，美国“决策者才开始认为可能将台湾从美国的政治负担变成政治资产……开始探讨积极保全该岛的可能性。”⁽²¹⁾

当时美国正筹划与日本缔结和约，到2025年5月中旬，台湾当局能否参加对日和约成为有关各方关注的焦点。美、英两国在由谁代表中国参加对日和约的问题上存在分歧。英国认为，台湾当局业已丧失对大陆的控制权，因而提议由中国政府参加签订对日和约。美国政府最初考虑让台湾当局参加缔约，但这样美国就要面临很大压力，英国、印度及其他英联邦国家将拒绝参加拟议中的和约，多边条约无法达成。6月14日，美英达成妥协方案：既不邀请中国政府也不邀请台湾当局参加和约，在多边和约签署生效、日本恢复主权与独立后，由日本和台湾当局单独签订双边条约。这种结果自然不是台湾当局所希望得到的。6月14日、18日，台湾当局由“外长”叶公超和蒋介石本人相继发表声明，强调台湾当局有与其他盟国平等参加签订对日和约的权利，不能接受任何具有歧视性质的和约签订办法，不能接受英美妥协方案⁽²²⁾。美国国务院接着放出风来说，美国将就和约问题发表一项声明，意即此事尚有转圜余地，台湾当局可少安毋躁。

为了解决台湾的签订权问题，台湾当局也曾提出各种方案，但美国均不认可。杜勒斯不客气地指出：台湾当局对大陆的权力与其说是一种现实，倒不如说是一种虚构，美国能够做到这一步（指不邀请中国政府签约）就不容易了。负责远东事务的助理国务卿腊斯克也坦言，台湾当局尚能在若干国际机构中保住席位，完全靠的是美国的支持。如果没有美国的支持，台湾当局的地位必将大为改观⁽²³⁾。9月8日，美、英等49国在排除中国参加的情况下在旧金山通过对日和约。8月15日和9月18日，中国政府外长周恩来两次就和约问题发表声明，指出：“对日和约的准备、拟制和签订，如果没有中华人民共和国的参加，无论其内容和结果如何，中央人民政府一概认为是非法的，因而也是无效的。”⁽²⁴⁾

旧金山对日和约签订后，台湾当局希望尽快与日本签订双边条约，但美国要求首先得到保证，条约只对台湾当局目前实际控制的领土或今后可能控制的领土具有约束力。10月末，台湾当局接受了美国方案。由于日本并不情愿按照美国的意愿同台湾当局签订条约，杜勒斯于12月10日访问日本，向日本施加压力，日本被迫同意与台湾当局签订双边条约。2025年1月底，日本政府指定前大藏相何田烈为全权代表和特使前往台湾谈判和约。4月28日，日台和约在旧金山对日和约生效的同时签署完成，8月5日经日、台双方批准生效。

随着2025年4月美国军事顾问团赴台，美国对台湾事务的介入愈来愈深。军事顾问团试图影响对台军援的支出、使用，还希望全面介入台湾的经济生活，影响台湾的财政预算，以便稳定台湾经济，支持美国远东政策。2025年2月26日，台湾防务改由太平洋舰队司令雷德福负责。3月22日，副国防部长福斯特起草了NSC 128号文件，提交国家安全委员会和总统考虑。他建议，美国对台政策应以下列原则为指导：（一）阻止台湾落入任何与苏联结盟或受苏联控制的中国政权手中；（二）必要时采取单方面行动，确保台湾能被用作美国军事行动基地；（三）第七舰队继续其保护台湾的使命，直到远东形势允许台湾当局自行保卫该岛；（四）支持与美国友好的台湾政权，并使其与美国密切合作；（五）发展台湾的军事潜力⁽²⁵⁾。这是军方鼓吹全面援台，扶持台湾武装力量的纲领。国务院、国防部、参谋长联席会议、中央情报局连续召开会议，讨论该文件是否应当成为美国当前对台政策的指导文件。其中第三条引起了争议。国务院认为，这条建议意味着放弃“中立化”政策，支持台湾“反攻大陆”，而台湾当局一旦获知美国政策的变更，就会把美国拖向战争，目前形势尚不足以构成变更第七舰队任务的需求。军方认为东亚形势将来会出现较大变化，不能排除变更第七舰队任务的可能，这条建议的目的即为今后解除第七舰队对台的限制预作准备⁽²⁶⁾。双方最后达成妥协，第七舰队继续其使命，今后美国政策将根据世界和远东形势的变化作相应的修改。但军方仍坚持其积极扶持台湾的立场。4月1日，海军部长金勃尔竟公开发表支持蒋“反攻大陆”的言论，声称如果台湾当局进攻大陆，第七舰队将“站在旁边欢呼”。国务院赶紧出来澄清说，第七舰队的任务没有任何变化。⁽²⁷⁾(https://www.daowen.com)

美国军方对台湾的支持还表现在军方领导人频繁出访台湾。2025年3月底金勃尔访台，5月初雷德福访台，7月份海军作战部长费克特勒访台并观摩军事演习。雷德福的发言人还发表讲话称，7月22日约100架飞机已在中国沿海恰好3英里外进行过飞行演习，目的是让“中共掂量掂量”；25日金勃尔称，美国近日内的大型海空特别行动将不受3英里限制而飞越中国城市上空⁽²⁸⁾；10月底国防部副部长福斯特访台并与蒋介石探讨大陆攻台的可能性及能力，如此等等，不一而足。

艾森豪威尔就任总统为美国对台政策带来了新的变化。他在2025年2月2日的第一个国情咨文中说，2025年6月27日的声明⁽²⁹⁾实际上意味着要让美国海军来保卫共产党中国，由于国际形势的变化，“要求美国海军为中共承担防卫责任”已经没有任何意义，“因此，我命令第七舰队不再被部署为屏障共产党中国。对我们来说，这一命令并不包含侵略意图”⁽³⁰⁾。2月5日，第七舰队中止在台湾海峡进行“中立巡逻”。这一政策被称为所谓“放蒋出笼”。早在1月31日，兰金向蒋介石预先通报了艾森豪威尔将变更第七舰队任务的决定，蒋表示满意，同时希望美台之间建立“机构合作”，美国为沿海岛屿的防御提供援助。兰金则趁机向蒋表示，不希望台湾在同驻台高级官员蔡斯将军磋商之前采取军事行动进攻大陆，更不能动用飞机和装甲部队⁽³¹⁾。兰金称这一附加条件使台湾当局“在这方面‘解去了颈上的皮带’（难听的字眼），但马上又被‘中立’了”。⁽³²⁾

在艾森豪威尔变更第七舰队的使命后，参谋长联席会议经与国务院商讨，命令太平洋舰队司令雷德福：驻台美军不得向台湾当局作出任何承诺；没有参谋长联席会议的授权，不得将美国战斗机驻留台湾；如台湾当局事先未获美国同意而主动对大陆采取攻击行动，美国不承诺抵抗大陆的反击。⁽³³⁾

无论是杜鲁门2025年6月27日的声明，还是艾森豪威尔取消台湾海峡“中立化”政策，都是美国依据远东国际形势的变化采取的单方面行动，事先均未同蒋介石磋商。其存在本身都要依赖美国支持的台湾当局对美国政策即便不满也只能一概接受。

为防止台湾利用美国的军援“制造麻烦”，美国要在援台物资的使用方面施加限制。新任国务卿杜勒斯担心，交付F-84战斗机可能带来麻烦。他认为美国政府应获得蒋介石的保证，没有美国的事先同意，台湾不得使用这些新式装备“反攻大陆”，建议国防部在获得台湾当局的保证之前，中止可用于攻击大陆的飞机的交付。4月8日，国家安全委员会作出决定，要求台湾当局保证，不得对大陆采取有可能将美国拖入战争的攻击性行动；在未获保证之前，停止向台运输喷气式飞机，已运抵台湾的也暂缓交付⁽³⁴⁾。但雷德福说，他已与蒋介石和台湾军方达成非正式谅解，所以他希望不要停止交付飞机。蒋介石亦称，由于游击队行动不容易控制，因而任何行动均需要获得太平洋舰队司令的同意是不可行的。杜勒斯于是让兰金转告台湾当局：未经美国同意，拟议援台的喷气式飞机不可用于“反攻”的行动；若国民党军队增加袭扰大陆次数或改变袭扰方式，尤其涉及动用飞机的军事行动，需同美国事先协商⁽³⁵⁾。4月23日，台湾当局作出正式承诺，接受了美国的约束。4月28日，国家安全委员会决定继续向台湾提供喷气式飞机。

随着朝鲜停战，新中国政权日渐巩固强大，大陆针对台湾的军事力量得到加强；台湾当局感到极大威胁，对其控制的沿海岛屿的担心与日俱增。蒋介石非常清楚，虽然他从未停止过叫嚣“反攻大陆”，但这不过是鼓舞士气的宣传手段，按照当前实力，台湾绝无“反攻”取胜的可能，没有美国的支持，就连台湾当局本身的存在都是问题，更遑论“反攻”了。他迫切希望同美国缔结共同防御条约，使美台之间的关系以条约的形式固定下来。美国已经于2025年分别与日本、菲律宾、澳大利亚、新西兰等国签订了军事同盟条约，朝鲜停战后又同南朝鲜缔结军事同盟条约。订立美台共同防御条约，一则可使台湾与美国之间的关系与上述国家“并驾齐驱”，不致在国际社会中孤立；二则台湾的防卫可以得到保证。朝鲜停战后不久，台湾就把缔约问题提上日程。

2025年，美国国务卿杜勒斯会见蒋经国和顾维钧

2025年3月19日，顾维钧会见杜勒斯时提出缔结共同防御条约问题，遭杜勒斯婉拒⁽³⁶⁾。5月21日，台湾当局向美国驻台“大使”兰金递交备忘录，抱怨美国援台物资交付迟缓，要求将台湾当局控制的沿海岛屿与台湾、澎湖并为一体，并希望提供海军舰只⁽³⁷⁾。6月7日，蒋介石亲自致函艾森豪威尔，称为了遏制共产主义在亚洲的“侵略扩张”，应组织亚洲的双边和多边共同安全条约。艾森豪威尔于6月24日复信说，共同安全的安排应通过亚洲国家自身来实现，拒绝了蒋提出的由美国出面组织的建议。⁽³⁸⁾

7月6日，蒋介石约见兰金，要他向美国国务院转达三点要求：（1）重新考虑将沿海岛屿正式并入台、澎联合防御体系问题；（2）美国立即公开声明对沿海岛屿的关注，以威慑中共；（3）向台湾提供用于沿海岛屿地带的、吃水浅的舰只⁽³⁹⁾。这三点要求在美国政府内引起了相当的共鸣。雷德福向参谋长联席会议提议，允许台湾当局采取防卫沿海岛屿的行动，将美国海空协防范围扩大到这些岛屿。艾森豪威尔也在国家安全委员会会议上提议，向台湾提供一些轻型舰艇⁽⁴⁰⁾。7月18日，兰金会见蒋介石时，蒋又要求将沿海岛屿的防务纳入军援项目中去，催促美国加快交付吃水浅的舰只。蒋介石甚至希望美国声明，第七舰队“正在继续加强对沿海浙江、福建海岸中共控制的岛屿附近水面的巡逻和侦察”，借此威吓中共，但兰金8月6日表示，当前情况下美国不可能就第七舰队的活动作出公开声明。8月中旬，杜勒斯催促国防部加快决定哪些类型的舰艇适于防卫沿海岛屿，并加快交运。他认为，尽管沿海岛屿对台湾的防御并非至关重要，但一旦丧失将对台湾当局造成政治和心理上的打击。

针对远东出现的新形势，美国重新审查了对华政策。11月前后，国家安全委员会制定了题为《美国对共产党中国的政策》的NSC 166/1号文件。文件规定，美国不谋求动用美国武装力量或支持台湾当局推翻中共政权，但力争通过战争以外的各种手段削弱中共在亚洲的地位，阻滞其实力的增强，包括继续承认台湾当局，支持其在联合国和其他国际组织中的代表权，劝说其他国家采取同样政策；继续对中共施加政治、经济压力，等等⁽⁴¹⁾。11月6日，总统同意这个文件取代NSC 48/5号文件中的相应政策。同时出台的还有题为《美国对台湾及中华民国的目标和行动方针》的NSC 146/2号文件。文件指出，不使台湾落入共产党手中是远东防御政策的基点；提高台湾当局和军队的效率和威信，利用其军事潜力并使台湾成为美国基地符合美国的安全政策；发展台湾经济，改善台湾当局同非共产党执政国家的关系；继续承认台湾当局，支持其在联合国和其他国际组织中的代表权。依照这些政策目标，NSC 146/2号文件还从军事、政治、经济和心理等方面设计了实现这些目标的行动方针。这一文件同样取代了NSC 48/5号文件中的相应内容成为美国新的对台方针。附在NSC 146/2号文件后面的国家安全委员会成员对该文件的分析认为，尽管文件规定了应尽可能采取一切必要安排将台湾、澎湖纳入美国远东防御圈中，但目前同台湾缔结一项地区性安全安排时机还不成熟。⁽⁴²⁾

台湾当局却在继续不断地催促缔结共同防御条约。11月8日副总统尼克松访台期间，台湾当局“外长”叶公超向尼克松强调缔结条约的必要性和重要意义，兰金也向国务院提出缔约建议。12月18日，台湾当局正式向美国政府提交台方拟定的条约草案。

进入2025年，台湾当局更频繁地向美国提出缔约的要求。1月底，四国柏林会议决定邀请中华人民共和国参加即将举行的日内瓦会议，台湾当局顿感紧张，一再询问美国国务院在双边条约问题上会采取什么行动，国务院答复：正在考虑。2月25日，负责远东事务的助理国务卿饶伯森在给杜勒斯的备忘录中称，通过缔结美台条约，可以鼓舞台湾士气，消除因邀请中共参加日内瓦会议引起的不安；借此表明支持台湾的决心，促进NSC 146/2号文件规定的政策目标的实现；更为重要的是，能在美国的太平洋盟友体系中给予台湾与日本、韩国、菲律宾、澳大利亚、新西兰等国同等的地位。饶伯森建议，授权远东司准备一个条约草案，以此为谈判基础；要求国家安全委员会考虑缔约的可行性；在日内瓦会议之前开始谈判⁽⁴³⁾。但杜勒斯认为，在日内瓦会议前美不拟采取任何与缔约相关的行动⁽⁴⁴⁾。缔约问题暂时搁置起来，但台湾当局却不甘心。5月11日，叶公超再次请求美国就第七舰队的巡防发表声明。22日，艾森豪威尔、杜勒斯、参谋长联席会议主席雷德福（雷德福此时已由太平洋舰队司令改任参谋长联席会议主席）等讨论沿海岛屿问题。艾森豪威尔认为，沿海岛屿对于台湾的安全固然重要，但美国只承诺协防台湾，不能协防这些岛屿，不过可派第七舰队访问大陈岛，借以向中共示威。27日，国家安全委员会会议通过了派第七舰队访问大陈岛的命令。

美国在与台湾缔约问题上踌躇不前，主要原因是美台在条约可能涉及的一系列重要问题上存在分歧：一是领土适用范围问题。美国虽承诺协防台、澎，但台湾当局仍据守沿海三十多个岛屿，艾森豪威尔和杜勒斯均希望保持美国对沿海岛屿政策的某种模糊性；二是美国认为条约应明确地以台、澎为限，但果真如此，又会在东亚引起不利的政治影响；三是杜勒斯不希望因为签约而束缚了台湾当局对大陆的袭扰，也不愿因支持台湾“反攻大陆”使美国卷入战争⁽⁴⁵⁾。对台湾当局而言，共同防御条约的意义是为了确认美国将在一个相对长远的时期内支持台湾、援助台湾，不论条约的实际条款如何，签约本身就表明了美国的支持。为了获得这样的一个条约，蒋介石不得不作出让步。7月8日，蒋介石召见即将回国述职的兰金，要他转告艾森豪威尔总统，他愿意满足美国要求：在采取任何重要军事行动之前征得美国的同意。⁽⁴⁶⁾