在废除了世卿世禄制的秦王朝，一切官吏都由任命而产生，只有作为最高统治者的一国之君仍沿用着父死子继的世袭制。为了维护国君一姓的长久统治，防止其大权的旁落和“王土”的分裂，始皇在中央和地方实行了分权制衡的统治策略，以驾驭其群臣。

在全部官吏中，最容易也最有可能侵犯皇权的就是在国君一人之下，万众之上的丞相。一方面，管理众多的百姓，辽阔的国土，国君不能不依靠丞相的帮助，给予其“助理万机”的权力；另一方面丞相所拥有的权力过重时，有野心者就会产生觊觎皇位的念头。因而，如何处理好君权与相权既依赖又对立的关系是国君驾驭群臣首先要解决好的问题。

丞相，秦时称为相邦。秦武工时任命甘茂为左丞相、里疾为右丞相是设置这一官职的开始，以后丞相“掌丞天子，助理万机”，成为国君之下最显赫的官职，总揽军事与行政一切大权。秦始皇统一全国后，从各个方面对相权加以削弱。首先，在统一初期，在丞相的设置上继续沿用以前的一官二职之制，以隗状与王绾分别担任左、右相。设立二相，丞相的权力被分散了，而且左、右二相也可互相牵制，国君易于对他们进行控制。其次，设立太尉，从制度上把丞相对军事的管理权分割出来。统一前的秦国，丞相既是最高行政长官，又是最高军事首领，平时理政，战时出征，出将入相。统一后，秦始皇则以丞相为文官之长，把军事的管理权分割出来由太尉掌握。而太尉与丞相一样是“金印紫绶”，地位平等。第三，设立御史大夫，以制约丞相。御史大夫地位低于丞相，“掌副丞相”协助丞相处理政务并负责监察事务。但凡是丞相有权受理之事，御史大夫也均可过问，而御史大夫的许多职权，却为丞相所无。

丞相、太尉、御史大夫合称为秦代的“三公”，其下为九卿，分别是奉常、太仆、少府、郎中令、治粟内史、典客、卫尉、廷尉、宗正，他们负责朝廷与皇室的具体事务，是日常政务的执行者。

秦始皇设立太尉一职以分割丞相领导军事的权力，但秦始皇为人“粗而不信人”，不愿把军权轻易交到臣下手里，所以整个秦朝一代，虽设太尉一职却无人得任，而是秦始皇亲自控制着兵权，他取代“太尉”执行“掌武事”的任务，太尉的职位形同虚设。

在始皇分权制衡的策略下，丞相虽为百官之首，地位最高，却要受位低的御史大夫的制衡，其军权又为太尉所分割，太尉有职而不任人。这样，朝廷重要官员各有分工，在地位、职责和权力方面都处于相互牵制的状态，改变了以往执政大臣平时治民，战时带兵，军国大权统由一人掌握的传统，从体制上防止了权臣专横，军国大权由皇帝一人操纵。

在地方权力上，秦始皇强化了郡县制度。郡置守、丞、尉各一名。郡守是一郡的最高长官，下设郡丞辅佐郡守管理全郡的行政及刑狱，郡尉负责全郡的军事与治安。郡以下的行政机构是县或道（内地设县，边远少数民族地区设道，道与县是平行的，其官制大略同）。秦制县置令（万户以下为长）、丞、尉。县令（长）是一县之首，县丞、尉的地位、职能基本同于郡丞和郡尉。县下有乡、里，以及亭两种不同的政权系统，乡和里是行政机构，亭是治安组织。乡设三老负责宣讲法令教化民众，啬夫负责征收，赋税审理诉讼，游缴负责巡逻治安。乡下设里，有里正负责组织生产。亭与乡、里并无隶属关系，是属于治安系统的基层组织，为郡尉县尉的派出机构，亭有亭长，其主要职能是管理治安。(www.daowen.com)

先秦时受封的诸侯之所以能割据称雄，互相攻击，是因为他们集行政权、军权等各种权力于一身，随着周天子地位的下降，以及他们势力膨胀，周天子无法控制形成尾大不掉之势。实行郡县制度，作为一郡最高长官的郡守，权力受到限制，不能大权独揽。郡丞作为郡守的助手，把郡守对刑狱的管理权分割出来，而郡尉负责治安与军事，郡守实际上又被剥夺了军事权力，而郡尉的军权又直接受到皇帝的控制。在郡守与郡尉已就民政与军事的职责有了明确的分工基础上，监御史又负责考察他们对中央政令的执行情况及是否守法。

在普通百姓中则继续推广以往的“什伍连坐制”，即以五家为“伍”，十家为“什”，同为一“伍”或一“什”的百姓负有相互间检举、监督的义务。

秦始皇还通过“上计”制、俸禄制等对各级官吏进行监控。“上计”是每年地方官预先将赋税的预算收入写在木“券”上，送交中央。年终时，地方官将实际情况如实向上汇报，中央根据预算与年终情况的考察，以决定官吏的政绩及升迁。秦时官吏任职的凭证是“官印”、任官时授印，被免官后则要交还官印。而官吏的酬劳是按月发给以粟为标准的俸禄，官吏犯法，要削减其俸禄作为惩罚，而如有一定政绩，则增加其俸禄进行鼓励。

秦始皇是以武力取得天下的，故特别重视对军权的控制。他不仅亲自担当了最高军事首领的职责，而且还直接掌握着军队的调动权。“兴士被甲，用兵五十人以上”，都必须有虎符才可调动，而虎符则由皇帝掌管，阳陵虎符的铭文“甲兵之符，右在皇帝，左在阳陵（地名）”就表明了这一点。平时即使是调动地方军队到中央戍守，也需要皇帝的虎符，或是盖有御玺的圣旨方行。而战时，皇帝临时将左半虎符交给委派的大将，命其统兵，战后仍需交还皇帝。其控制军权严格的程度，不仅充分体现了秦帝国的军事性质，而且显示了秦始皇统御军事的才能和手段。

秦始皇的这种分权制衡驾驭群臣的统治策略，使秦王朝把百姓牢牢地控制在国家手中，把地方的权力牢牢地控制在中央，而中央的权力又集中于皇帝一身，即所谓“事无大小，皆决于皇帝”。这样做在很大程度上消除了昔日的那种吕不韦的权重之患和两周的那种分裂割据之忧。