二、农村税费改革及配套改革的绩效评估

从肥城市农村税费改革的实践看，改革主要是围绕两个基本方向展开的，一是减轻和规范农民负担；二是如何平衡税费改革后的乡村两级的财政缺口。改革已经取得了一些成效，但是也存在许多问题。

（一）农村税费改革及配套改革取得的成绩

1.农民负担进一步减轻。由于肥城市对减轻农民负担工作的重视和措施得力，税费改革后肥城市农民的实际负担已经有所减轻。2000年，全市农民负担总额为10570万元，人均水平为145.5元。税费改革后的2001年，农民负担总额为7164万元，人均98.61元，比改革前下降了3406万元，人均减负46.89元，减负率为32.23%。

从仪阳乡的情况看，农民负担确实得到了减轻。2000年仪阳乡农民负担总额为5344840元，人均负担129元，包括：①乡统筹费2134669元；②村提留2134669元；③农业税及附加733193元；④农业特产税312309元；⑤屠宰税30000元。其中乡级负担3210171元，人均77.46元；村级负担2134669元，人均51元。农村税费改革后，仪阳乡经核实土地面积，共有良田面积55633亩，亩均常产量662公斤，按单价1.14元/公斤，税率6%，附加40%计算，亩收入753元，亩均农业税45.19元，附加18.08元，即亩均负担63.27元，全乡共计收入3519766元，其中农业税正税2514199元，附加1005647元。特产面积有3343亩，亩产2077斤，按单价0.5元，税率8%，附加20%计算，每亩收特产税83.08元，附加16.62元，即亩均负担99.7元，全乡共计收入333293元，其中来自正税的有277744元，附加55549元。加之该年收取的乡村公益金154101元，仪阳乡在农村税费改革后，全乡共计收入4007160元，人均负担96.7元，比改革前减收1337680元，人均减负32.28元，减负率25%。其中，乡级收入2791863元，人均67.37元，减收418308元，人均10.09元，减负率13%；村级收入1215197元，人均29.36元，减收919372元，人均22.19元，减负率43.5%。

2.农村的税费收缴方式得到规范，干群关系良性发展。在实施税费改革前，仪阳乡也存在着一些乱收费、乱摊派的现象，譬如，将订阅报纸杂志的任务强行摊派到各村，甚至于那些经济上负债累累的“空心村”也不例外，有些农民为此向笔者反映：“村里花了那么多钱订的报纸，到底有几个人能看得到呢？还不都是坑着咱老百姓？”此外，为了实现上级的达标升级活动，部分村甚至通过限制农民子女上学的方式强行要求农民出钱出物。可是，由于不了解国家的有关法律政策，加之摊派的名目繁多，村民们都只能是无奈地承受这些不合法的收费，即便有个别的农户因无力承担而拒缴，他们也感觉自己是“理亏气不直”，对乡或村里干部的呵斥和蛮横做法不得不忍气吞声，这样，农民们对干部愈发地不信任和排斥，私底下将他们称之为“讨债鬼”，更有甚者不惜采取一些不当做法打击报复村干部。同样，对于乡村干部来说，他们也是满肚子的苦水无处倒，上级的各项达标升级任务必须完成，而村民们的承受能力又有限，在进退两难的处境中，他们不得不采取一些暴力做法强征横敛。在笔者调查的过程中，部分干部情绪激动地讲到：“我们也都是从农村出来的，谁不知道农民的苦呢？而且大家又都是乡里乡亲的，我们也不愿意伤了和气。可不这样做又有什么办法呢？任务完不成，上面就要扣我们的工资，我们也要养家糊口啊！”正是在这种矛盾中，乡村的干群关系日益恶化，基层工作局面不容乐观。但实施税费改革后，情况出现了新变化。由于国家明文规定，对一般农户的税费收缴只有农业税、农业税附加、农业特产税及农业特产税附加四种形式，对于少数特殊农户尚可加收乡村公益金，这种税费收缴形式简洁明了，加之肥城市又采取了一些措施宣传、讲解税费改革，农民对自己应该承受的负担一目了然，属于自己分内的事情，他们积极配合，而对一些不法收费，农民就据理抗争，大大降低税费收缴的难度。对乡村干部来讲，由于上级取消了各种不利于控制和减轻农民负担的干部考核制度和考核指标，将涉农收费项目和标准公之于民，干部们在收缴税费时就可做到有法可依、有据可查，从而易于澄清他们的收缴行为，还干部一个清白。由于税费改革的实施，税费收缴方式得以规范，同时也改善了农村的干群关系。

3.促进了农业结构调整，推动了农村经济繁荣。长期以来，由于负担沉重，农民的农业收入在扣除各种生产成本和基本的生活消费之外，往往所剩无几，难以进行扩大经营、实现规模效益，农村的经济因此徘徊不前，农民收入增长缓慢。但通过税费改革，肥城县的农民负担减少3407万元，其中的2000多万元被用于发展生产，农民种粮和进行多种经营的积极性得到了进一步提高。据调查，在税费改革后，农村的种植结构呈现出了新变化，许多农民由原来单一的种植粮食作物向经济作物发展，大力发展蔬菜基地、滴灌、大棚和养殖业，出现了一批养牛、养羊、养鸡大户，农民收入明显提高。不仅如此，农村的工副业、农业也大力发展起来，整个农业和农村经济稳步发展，呈良性增长趋势。据统计，肥城市2001年农民人均纯收入达到3055元，比上年增加175元，增长6%，拉动农村产值增加5000多万元，第一产业增加值15亿元，增长6%；农业经济的好转也直接带动了乡镇村工业的发展，至2001年年底，乡镇工业增加值增长18.3%，达到18.5亿元，乡镇第三产业增加值6.76亿元，增长10.4%。可见，税费改革的实施，给乡村经济也注入了新活力，挖掘出新的经济增长点。

4.进一步完善了村民自治制度。中央在出台农村税费改革方案时，充分考虑了以发挥村民自治为主要内容的农村基层民主在减轻农民负担中的作用。在中发［2000］7号文件中明确规定：“村内兴办的其他集体生产公益事业所需资金，不再固定向农民收取村提留，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，实行村务公开、村民监督和上级审计。”在肥城市仪阳乡，实行的即是“一事一议”和“一事一批”制度，而这恰与村民自治制度中的民主决策、民主管理和民主监督等基本内容相契合。在仪阳乡，就有村民曾向笔者反映：“（实施税费改革前）也没见干部们为村里办过啥事，可每年咋都花了那么多钱？财务公开表，我压根就不去看，那都是些骗人的东西，这些干部，只要把钱花了出去，总能编出个理由把账给凑平的，我们有什么办法呢？我们能管得了吗？”正是由于缺乏有效的财务监管体系作依托，在一些农村，村民无法对村干部的行为实施监督，村民自治制度的运作绩效也因此并不尽如人意。但“一事一议”和“一事一批”制度的实施就有可能将村公益事业收入做“进口”限制。因为只有召开村民大会，经群众认可的事项，村委会方可对村民进行收费，而具体的征收数额和方式也均由村民协商解决，这样，村民不仅能够真正发挥当家作主的能力，而且还可以有效地监管村财务的来龙去脉，制止村干部的滥用公款行为。有的农民讲到：“实行一事一议后，村里花了多少钱，俺们心里明细着呢？再也不会是一本糊涂账了。”税费改革无形中提高了村民的民主意识，健全了村民自治制度。

5.乡村机构改革和人员精简取得了初步进展，减轻了财政支出压力。单纯的农村税费改革只是规范了财政收入关系，如果没有财政支出方面的相应改革，财政收入方面的改革也很难维持和深入。因此，肥城市在进行农村税费改革的同时，积极开展乡村机构改革，减少财政供养人数，削减财政支出。通过改革，乡镇党政机构由原来的7个减少为4个，精简了42.9%；乡镇事业单位由原来的每乡镇平均17个，减少为每乡镇平均8个，精简了53%；行政编制由695人减少为556人，精简了20%；财政拨款事业单位编制由1286人减少为574人，精简了55.3%；乡镇领导职数由210职减少为132职，精简了37.1%；乡镇机关人员由原来的508人，精简为435人，精简了14.4%；乡镇财政拨款事业单位工作人员由原来的1244人，减少为574人，精简了53.9%。2001年底到2002年春，结合“两委”换届，大力推行“两委”干部交叉任职，减少拿固定工资和享受补贴人数，全市村“两委”干部交叉任职的达78.5%。“两委”成员由换届前的4109人减少到2618人，减幅达44.8%；支部书记兼村主任467人，占81%，减少拿固定工资人员2618人，减少享受误工补贴人员4368人，节约开支900多万元。

（二）农村税费改革及配套改革中存在的问题

税费改革给农村形势带来的正面影响是显而易见的，它减轻了农民负担，改善了干群关系，同时也促进了农村经济和村民自治的进一步发展。但在肯定这些成绩的时候，我们不可否认，税费改革同时也给乡村工作带来了一些严峻的挑战。(www.daowen.com)

1.乡村收入大幅度减少，乡村基层组织运转困难。乡村财力出现缺口，是肥城市在农村税费改革试点中遇到的最直接的问题。改革前向农民征收的“三提五统”和各项附加等共计有10571万元，改革后取消“三提五统”，按规定税率征收的农业税、农业特产税两项税金及附加和公益金共征收7164万元，减少收入3407万元。

从乡镇财政分析，改革前共征收农业两税及附加、教育集资等共有6713万元，改革后两税收入4785万元，乡镇预算外减少1928万元，占总减负额的56.58%。2002年上级预计分配税费改革转移支付资金2012万元，乡镇级可分享1138万元，乡镇级财力仍减少790万元。从乡镇财政收入来看，改革前，农业两税收入为1866万元（其中农业税1093万元，特产税773万元），改革后两税合计征收4786万元，每年增收2920万元。以仪阳乡为例，2000年仪阳乡来自农业的财政收入为356.38万元，而实施税费改革后的2001年，仪阳乡该项财政收入仅为286万元，减收整整70万元。

从村级分析，改革前村级提留为3858万元，改革后改征农业两税附加，同时征收乡村公益金。全市共征收2379万元，同比减少1479万元，占减收总额的43.42%；按2002年预计上级分配费改税转移支付补助2012万元，村级可分享874万元，但仍减少财力605万元，平均每村减少1万元。

而且，由于税改前后收支渠道的不同，不仅乡村两级的收入大幅度减少，而且原来由多方面承担的政策性支出，也大部分转为由乡镇财政列支，加剧了乡镇财政的困难，致使政策法规的某些条文规定难以落实。2002年，全市各项重点事业经费共需3968万元，其中：教育经费1937万元，计划生育经费1095万元，优抚552万元，五保户供养312万元，民兵训练72万元；除此之外，农村中小学危房改造年需要资金2000万元，共需要资金5968万元，资金缺口很大。村级运转还需资金1200万元。

2.农村教育经费缺口加大，难以维持正常运转。以仪阳乡为例，在税费改革前，乡财政对农村义务教育经费投入的渠道主要有两个：一是从每年的预算内安排部分事业费；二是从“三提五统”中按一定比例征收农村教育费附加安排部分支出。在2000年，仪阳乡义务教育经费投入共计705万元，其中：从乡财政预算内安排644.5万元，用于人头经费支出；按农民人均纯收入的4.8%收取的“三提五统”费中，征收农村教育费附加用于部分教育经费支出，2000年全乡征收农村教育费附加139.7万元，当年实际支出139.7万元。其中：上解市局12.6万元，纳入工资基数66.6万元，拨付教育公用经费60.5万元。农村税费改革后，由于“三提五统”费被取消，教育经费投入转变为预算内投入和转移支付投入两个渠道。2001年义务教育经费支出696.4万元，其中人头经费649万元，总支出比农村税费改革前减少8.6万元。

按上级有关规定，根据2001年末在校生人数，小学3459人，中学2983人，农村小学生公用经费支出标准按人均33元计算，支出11万元，初中生人均标准65元，支出17万元，其他公用经费32.5万元。2002年仪阳乡保证农村义务教育运转的资金总计60.5万元，虽然资金已拨付到位47.4万元，但都投入到基建上，没有用到办公经费上，严重制约了教育事业的健康发展。

首先，中小学布局调整将面临资金困难。根据需要近几年仪阳乡新建初中学校一处，教学楼一栋，建筑面积2000平方米，现仍负债200多万元。近期实施布局调整，再加上现代教学准备等，完成这一调整任务将十分困难。其次，学校危房改造工程的经费严重不足。目前统计中小学危房共需要改造9555平方米，需投资400万元。再次，财力的增长难以弥补教育经费的逐年增加。小学教师年龄整体偏大，近年内自然减员逐年增加；新参加工作的教师按目前体制，工资难以保证。

3.农村公益事业发展问题。税费改革后，兴办公益事业所需的资金，不再向农民收取，而由乡镇财政支出。但是，由于乡村两级在税费改革后，收入都有不同程度的下降，因此乡镇财政保吃饭、保运转的压力很大，村级收入也大幅度减少，乡村两级都很难挤出资金用于兴办公益事业。

4.税费改革后，乡镇在财政压力下过多干涉村级事务，不利于以村民自治为主要内容的农村民主的发展。由于税费改革后乡镇财政收支压力加大，乡镇为了缓解财政压力，加强了对村级的控制：一是强化了对村干部完成税收任务的目标考核；二是乡镇强化了村财乡管的力度。以仪阳乡为例，该乡在2002年3月25日下发的中共仪阳乡委员会仪阳乡人民政府《关于实行农村干部“四定”及诫免管理的规定》中规定“对五职干部（村支部书记、支部副书记、村主任、村会计和计生主任）实行三项基础工作（四税任务：农业税及附税、特产税及附税、车船使用税、个体工商税；财务管理；“两工”使用）考核。完成四税任务（以上年任务数）的97%，两工使用合理，及时兑现，财务管理不出问题的发全额工资。以97%为基数，每多完成1%，奖励全年工资的10%。完成四税任务100%的奖励全年工资的30%。以97%为基数，每下降1%，罚全年工资的1%，完成60%以下的，取消全年工资。”“享受固定补贴的五职干部的工资及奖金从农业税、特产税的附税中由乡统筹解决（不足部分由村另缴）；没有其他集体收入的，其五职干部的工资及奖金总额不能超出本村两税附税总额，年终一次发放，年终由村党支部、村委会出具工资申报单，经乡党委政府考核同意后批准，由本人按照工资表到乡财政所领取。”这显然与《村民委员会组织法》中“本村享受误工补贴的人数及补贴标准，由村民委员会提请村民会议讨论决定”的规定相抵触。