行政系统和外部环境的互依性

第二节 行政系统和外部环境的互依性

行政系统与外部环境是相互关联、相互影响、相互依赖。行政环境影响和制约着行政系统，行政系统适应、选择和塑造着行政环境。

一、外部环境对行政系统的影响和制约

(一) 行政系统适应外部环境的需要而产生

行政系统适应外部环境的需要而产生。行政系统是社会历史现象，不是从来就有的，也不会永恒地存在。它的产生、发展、消亡经历了以下过程: 生产力——阶级——行政系统。生产力发展到了一定的阶段就产生了阶级，阶级既是生产力有一定发展的产物，又是生产力相对不发达的产物，行政系统作为国家机器的重要组成部分，在本质上是阶级的，它的产生与阶级对立紧密联系，是阶级统治的工具。当生产力高度发展，阶级与阶级斗争逐渐消亡，行政系统也就不存在了。

(二) 外部环境决定和制约着行政系统性质、目标、职能、组织、行为、效能

外部环境影响和制约着行政系统及其价值观、目标、规模、结构与行为方式，也影响着行政管理的性质、职能、组织结构、行政过程、效能等。

在社会环境中，国际社会环境和国内社会环境影响着行政系统。

在国际社会环境方面，世界经济一体化和区域经济集团化并行发展，这就要求政府制定正确的对外经济政策，积极参与国际经济活动，努力改善国内投资环境，同时，要增强防御世界经济风险的意识，采取相应的对策。1973年末，中东战争爆发，石油输出国组织通过石油减产、禁运、提价等策略，形成了世界范围内的石油危机，使严重依赖进口石油的西方发达国家出现了社会、政治、经济等方面的一系列连锁反应，由此引发了一系列新的社会问题，迫使这些国家的政府对能源做出了新的考虑，相继设立了一些政府机构对能源进行控制管理，如英、美设立了能源部 (行政机构设置)，日本在通商产业省内建立了资源能源厅，加拿大组建了能源、矿产、资源部等等。

在国内社会环境方面，经济环境、政治环境、文化环境、民族和宗教环境等都影响着行政系统。经济环境是指作用于行政系统的物质技术和经济制度，即生产力与生产关系，包括所有制形式、生产力发展水平、市场运行机制等。物质技术水平的高低及其拥有量的多寡直接影响行政管理的效率和水平，而经济制度、生产关系对行政系统的产生、性质、运作目标和方式等起着重要的甚至是决定性的作用。经济环境对行政系统的影响表现为，生产力的发展状况制约行政系统功能的发挥和部门设置，所有制形式直接决定了行政系统的性质和目标，经济体制影响行政系统的功能配置和运行模式。经济环境是社会环境中最基本的因素，各地经济环境对当地行政管理影响重大。政治环境是指作用于行政系统的国家政治制度，如国家政权的性质和组织形式、阶级关系、政党制度及立法、司法、军事、监督等方面的制度。行政系统是政治系统的一个部分，是国家意志的执行系统，因而政治环境对行政系统有直接作用。国体是国家的阶级性，政体和国家结构形式是指国家权力在横向和纵向上的配置形式，国体直接决定着行政系统的基本性质，国家的政体规定了行政系统的具体形式和地位。另外，政党制度影响着行政系统的稳定性和完善程度，政治生活的民主、平等程度制约行政系统决策与执行的民主化、科学化程度，政治形势的稳定程度影响着行政系统的运行状态。在我国，国体是工人阶级领导的，以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家; 政体是人民代表大会制度; 我国的国家结构形式是单一制，区别于联邦制和邦联制; 我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，以上政治环境都影响着我国的行政管理系统。文化环境是指作用于行政系统的科学技术、文化教育、思想意识形态、宗教、道德、社会心理等，以价值观和行为模式为核心。行政系统处于一定的文化气氛之中，它的活动必须和周围文化环境相协调，文化环境对它有深刻的影响。文化对行政系统的影响，主要是通过行政文化来实现的，行政文化是整个社会文化的一部分。另外，民族环境和宗教环境也影响着行政系统。民族环境是指作用于行政系统的，由民族的人口与分布、民族语言、民族经济、民族文化与传统、民族的矛盾与斗争等要素相互作用而构成。宗教环境是指作用于行政系统的，包括教徒、宗教组织、意识、活动和在国家中的地位等要素。

自然环境也作用于行政系统，主要包括一个国家或地区的地理位置和自然资源。地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织; 自然资源影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着行政系统的部门设置和功能体系。自然环境对行政管理的作用没有社会环境那样直接和深刻，但在一定条件下也能起重要作用。在自然地理方面，以西藏为例，由于地理环境的影响，西藏境内自然景观雄伟、壮观、多样，是政府发展旅游业的有利条件。并且，由于地缘优势，西藏外与5国接壤，内与4省区交界，发展边贸、发展对外贸易，地理位置得天独厚。以河北为例，河北省把北京和天津包含在内，是首都的门户，因此，河北省政府的首要目的是保持社会的稳定、政局的稳定。以英国为例，英国是一个岛国，有着优良的港湾条件和海洋所形成的天然屏障，因此，政府一直把发展海军力量作为自己的目标，制定了进攻型的国防战略，在国防部系统内，海军部门始终居于主导地位。以瑞士为例，瑞士位于欧洲内陆，地处相邻强国的夹缝，地理环境缺乏天然屏障，于是，政府一直以陆军力量作为国防主体，制定了中立性的防御型国防战略，在其军事部门中，陆军占绝对支配的地位。

(三) 行政系统的物质要素和非物质要素从外部环境输入(https://www.daowen.com)

行政系统的物质要素 (如人、财、物) 与非物质要素 (如信息)，都要从外部环境输入。故行政系统只有不断地与其外部环境进行物质、能量与信息的交换，只有适应外部环境的需要，才能生存和发挥其功能作用，并反作用于外部环境，服务于社会。

二、行政系统对行政环境的选择与塑造

行政系统在受到行政环境的影响和制约的同时，又反作用于行政环境。

(一) 行政系统对行政环境的利用和抑制

行政系统作为开放系统，必然要从外部环境中接受物质、能量和信息的投入，但不可能接受所有投入，而必须有选择性地从外部环境中接受，利用外部环境中的有利因素，抑制外部环境中的不利因素，从而促进行政系统的发展。

(二) 行政管理对行政环境的改造

行政系统不仅选择外部环境，更要设法改造外部环境。通过对外部环境的改善，使其按照行政系统的希望与要求发展。政府在利用和改造行政环境时，若产业政策、投资政策、税收政策、融资政策以及知识产权保护、环境保护、外贸等政策沿着行政环境发展方向，则对经济、政治发展起推动作用，是对行政环境积极性地改造; 若与行政环境的发展相背离，则对经济、政治发展起阻碍作用，是对行政环境消极性地改造。

总之，行政系统与外部环境是辩证统一的关系。外部环境创造了行政系统，而行政系统反过来又改变了外部环境。行政系统首先从其社会环境中吸取物质、信息能量，接受社会环境的要求或支持。然后，又经过自身的加工，将其转换为路线、方针、政策与具体的行政行为，输出给社会环境，以满足社会环境需要，并推动社会发展。

阅读材料:

材料一: 温州科赛通信技术有限公司成立于2001年9月，是中国温州第一家留学生企业，公司主要致力于通信网络测试系统的研发和销售。目前，科赛技术已通过“双软认证”，主要产品“Connsis—DTSx DSL自动测试系统”已获国家科技部中小企业创新基金的立项。2001年9月13日，4位年轻创业者在温州向位于开发区内的温州留学人员创业园介绍他们的“X—DSL自动测试系统”项目。当天下午，他们就在工商部门办理了公司名称预登记手续，成为创业园首家入驻的留学生创业企业。科赛公司的成长得到了温州市政府、开发区、创业园有关部门的大力支持。除了给予200平方米的免费创业用房外，创业园孵化器专项资金无偿资助科赛公司50万元，用于“X—DSL自动测试系统”项目的后期研发。

材料二: 2008年我国正式施行的《国务院办公厅关于限制生产销售塑料袋的通知》(简称“限塑令”)。“限塑令”将塑料袋的生产销售归口到8个部委，各部门分别承担相应的职责。但是8部门能否管得住塑料袋? 国际食品包装协会秘书长董金狮很不乐观，认为“80%的部门都没有落实”。不久前，一个民间限塑政策研究小组调查了哈尔滨、兰州、郑州、成都、广州、杭州等6城市，调研发现，有14.5%的消费者认为，“限塑令”导致了商家变相牟利。在“限塑令”施行之前，塑料袋通常由商家免费提供给消费者，“限塑令”施行之后，商家明正言顺地把购物袋的费用转嫁给了消费者。作为一项长期的社会工程，“限塑令”除了要获得消费者的认同和支持，肯定需要政府部门更周密的制度设计和更有效的监管。已有的调查数据说明，公众的环保热情并不低，但环保政策的制定与完善，政府部门履行监管职责的效率，已明显落后于公众这种热情。

阅读以上两个材料，理解行政系统对行政管理的选择与塑造。