行政环境理论

第三节 行政环境理论

行政环境研究随着行政管理学的发展而不断推进，在对行政环境的探索中，国外学者和国内学者产生了各种行政环境理论。

一、西方学者的行政环境理论

(一) 怀特的行政环境理论

随着社会的变迁和发展，行政也相应地发生变化，如前所述，现代国家政府行政的任务，深受这一时代政治、经济与文化环境等的影响。怀特主要从经济环境、政治环境、社会环境和科技环境四个方面论述行政环境与行政管理的关系。

伦纳德·D. 怀特 (Leonard D.White)，美国行政学家，曾任美国文官委员会主席。怀特在1926年发表的第一本行政学教材《行政学概论》，使行政学成为一个单独的研究领域。怀特第一次运用科学的方法对行政学问题进行了系统的研究，使之成为一门比较完整的学科体系。

1. 行政与经济环境

怀特认为国家经济发展变化直接影响着国家行政职能、任务范围的变化与发展。具体表现为: (1) 新工业革命推动经济快速发展，促进了国家行政管理职能的转型，放任主义观念被抛弃; (2) 随着经济活动的增多、交通的拓展，都市化和垄断资本主义的形成等经济环境变化，增加了政府行政的重要性和复杂性，客观上要求扩大政府行政活动范围; (3) 经济发展客观上要求政府行政管理必须从“守夜人”的角色拓展到承担起干预经济、加强宏观管理的新职能。

2. 行政与政治环境

在政治上，资本主义经济危机加剧了社会问题。社会问题的加剧以及由此引发的社会危机，在不断地弱化政府的合法性。政治环境的变化要求政府: (1) 协调劳资关系，强化社会管制，制定各种规章制度，通过有效的管理来维护社会稳定;(2) 对于政党的竞选，政府也必须加以干涉、规范，以防止政党分赃制的重演;(3) 现代国家的活动处于向各个方面发展之中，国家新职能的各个方面都体现为行政管理活动的增加，行政管理范围开始向各方面拓展。

3. 行政与社会环境

怀特认为，社会各方面对行政管理提出了更高的要求，这具体变现为: (1)随着政府职能扩大，政府支出日益增加，使公民的赋税相应增长，公民要求政府节约，反对政府高税收政策; (2) 随着政府对经济和社会生活干预的加强，公民要求政府管理民主化; (3) 随着政府公务员队伍扩大，公民要求政府提供忠实、优良的行政管理; (4) 随着政府职能扩大，应增设新的部门以管辖新的公共事务;(5) 科学管理活动的蓬勃兴起，要求政府同样应实行科学管理，改进行政方法。

4. 行政与科技环境

怀特认为，科学技术的发展为国家行政管理作出了重要贡献，具体表现为:(1) 科学技术及其产业化的空前发展，不仅改善了行政设备，而且改变了行政任务; (2) 科技为行政目标的确定提供有益帮助，也提供了新的行政方法; (3) 现代行政管理过程中诸如决策、规划、设计、技术措施和监督等许多重要的工作都需要科学技术的支持; (4) 科技的发展促进了行政研究的发展，产生了行政科学，使行政管理日益从传统的经验管理走向现代科学管理。

(二) 里格斯的行政生态学说

行政生态学是一门运用生态学的方法来研究行政现象和事实的科学，它涉及到社会环境、文化环境、心理环境和生理环境四个方面，它的创立开辟了行政学研究的新领域和新视角，标志着行政学研究的进一步深化。

1. 里格斯行政生态学理论的产生背景

行政生态学的形成是行政管理实践提出的要求，二次世界大战后，许多社会问题的出现促使人们开始注重行政管理的外部环境。美国学者高斯1936年发表了《美国社会与公共行政》，1947年又发表了《政府的生态学》，首先以生态学的方法来研究行政现象，强调结合外部环境因素来研究政府行政管理。1961年，美国学者利格斯《公共行政生态学》一书的出版，创立了行政生态学。利格斯运用“结构功能分析法”和物理光谱分析上的概念，从社会经济出发，将行政模式分为融合型、衍射型和棱柱型三种。

里格斯 (Fred W.Riggs) 是美国著名行政学家和行政生态学的创始人，他于1948年在美国哥伦比亚大学获得政治学博士学位后，先后在美国对外政策协会、纽约公共行政——政府情报交换所、印第安纳州立大学政治学系、夏威夷大学东西方研究中心和斯坦福行为科学高级研究中心从事公共行政及其相关领域的研究工作。他尤其擅长比较公共行政、行政生态学以及发展行政方面的研究并在这几个研究领域取得了诸如《行政生态学》、《发展中国家的行政》、《发展行政的新领域》和《重访棱柱社会》等一系列重要研究成果，作为美国行政学会比较行政分会的第一任会长，里格斯正是基于对不同社会形态国家的社会经济结构及文化、历史与公共行政之间的相互影响进行比较研究而创立了行政生态学这个重要的行政学分支学科的。

生态学原本是生物学的一个分支学科，它研究的是生命有机体在其生长过程中相互之间以及与其周围物质环境之间所发生的相互关系、相互作用。由于生态学具有多学科性，所以它在很大程度上具有重要的思维方法论功能。正是基于这种思维方法论，里格斯把行政生态学定义为研究“自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形”的一门行政学分支学科。他认为，要了解一个国家的公共行政，不应仅局限于行政系统本身，而应跳出行政系统，从社会这个大系统来考察行政，亦即考察一国的行政与该国社会环境的关系。诚如他所言; “在现代的、过渡的社会里，一直有一种建立正式的政治和行政制度的趋势，但这些制度却仍然只是一种形式主义的制度。这就是说，有效的行为绝大部分取决于传统的结构和压力，例如，家族、宗教以及一些继续存在的社会和经济成规。因此，只有以生态学的观点，亦即从非行政的因素去观察，才能了解这些国家的政治和行政。”在里格斯看来，行政生态学的研究范围包括两个方面: 一是探讨各国所特有的社会文化及历史等诸因素如何影响并塑造该国的公共行政; 二是反过来研究各国公共行政又如何影响该国的社会变迁与发展。

2. 里格斯提出的三种行政模式

里格斯对行政生态背景的比较分析是建构在他对社会形态划分的基础上的。他认为，人类历史上存在着三种基本社会形态，即传统农业社会、过渡社会和现代工业社会，他把现代美国、英国、苏联等称为生产力高度发展，社会流动且具有有效政府和行政系统的现代工业社会; 把传统泰国、古代中国等称为传统农业社会; 而把现代泰国、菲律宾、19世纪前的英国和法国等国称为处于现代工业社会与传统农业社会两极之间的过渡社会，在这类社会中，其领袖们皆以为人民创造新命运的面目出现，他们推动现代化、工业化发展，为进步而鼓吹，促进传统向现代的变迁，这些构成了过渡社会的特征。里格斯通过对泰国和菲律宾等国行政行为的研究提出了其著名的三大行政模式，并且运用物理学光谱分析上的光折射概念对这三种行政模式及其相互关系作了形象说明。

(1) 农业社会的行政模式 (亦称融合型行政模式)

里格斯对农业社会的行政模式的分析是在《农业社会形态与工业社会形态比较行政研究》一文中与工业社会的行政模式相对照着进行的。他强调，农业社会的行政模式具有如下特征: ①经济基础是农业生产力; ②土地的分配和管理是政府的重要事务; ③官僚的职位重于行政政策; ④行政风范带有浓重的家族和亲族主义色彩; ⑤流行世卿世禄的行政制度; ⑥政治与行政不分，权力来源于君主，行政官吏在政治和经济上自成特殊的阶级; ⑦政府与民众较少沟通，而且同一阶级成员的交往也受到空间上的限制; ⑧行政活动以地域或土地为基础，行政的主要问题是维持行政的一致和统一。里格斯认为，就像折射的自然光是一道白光一样，传统农业社会的社会结构是混沌未分的，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与诸如立法、司法、军事、经济等其他社会行为是混杂在一起的，更谈不上有专业化的行政机构，所以里格斯将这种类型的行政称之为“融合型行政”，而在里格斯看来，这种所谓“融合型行政模式”的行政效率极为低下。

(2) 工业社会的行政模式 (亦称衍射型行政模式)

与传统农业社会的融合型行政模式相比，里格斯认为，工业社会行政模式的特征主要表现为: ①经济基础是美国式的自由经济或苏联式的管制经济; ②民众有影响政府决策的渠道，政府与民众的关系密切; ③行政风范体现平等主义、成就导向和对事不对人的原则; ④高度的社会流动，发达的沟通渠道; ⑤由于社会高度的专业化，因而行政的主要问题是谋求专业化基础上的协调和统一。里格斯认为，不同于一道白光般的传统农业社会结构和功能，工业社会的结构和功能犹如白光经过三棱镜的折射后表现出来的各色光谱，整个社会有着明确、细致的分工，所以政府职能也十分明确，有着分工极细的行政机构，执行着各自不同的行政职能，各个行政部门各司其职、互不混杂，讲求行政效率与科学性，里格斯将这种行政模式称为“衍射型行政模式”。

(3) 过渡社会的行政模式 (亦称棱柱型行政模式)

里格斯通过对泰国、菲律宾等发展中国家公共行政的研究发现，仅有农业社会的行政模式和工业社会的行政模式尚不足以全面、完整地刻画发展中国家多姿多彩的行政特色，为此他又在进行大量实证研究基础上重新建构了一个可以用来刻画和描述介于传统农业社会和现代工业社会之间的过渡社会公共行政的分析模式，即他所说的“棱柱型行政模式”。里格斯认为，过渡社会的行政模式兼具农业社会行政模式和工业社会行政模式的一些特征，明显带有新旧并存、稻稗混杂的特点，尽管行政行为已经逐渐与其他社会行为分化开来，但是却尚未完全分化; 尽管专业化的行政机构已经设立，但是它们还不能正常运作，其功能还很有限; 尽管许多行政制度业已建立，但是它们在实际的行政过程中因仍受着各种传统势力影响而不能起到约束和规范作用。这种情形如同白光在三棱镜之中，虽然光线已经开始折射，但折射尚处在未完成的过渡状态，此时，光在棱镜中的折射过程既具有融合的白光特性，又含有衍射光的因素，所以里格斯将这种类型的行政模式称为“棱柱型行政模式”。对过渡社会公共行政的研究既是里格斯创建行政生态学的起因，也是其行政生态学说的核心内容。

在里格斯看来，利用上述三种行政模式的理论几乎可以分别解释所有社会中的行政行为，但是，在使用任何理论之前，必须先了解社会究竟属于何种社会形态，是农业社会、过渡社会还是工业社会，然后才能利用正确的理论达到了解行政行为的目的。不过，这里我们应注意，行政模式的发展本是一种连续不断的漫长过程，它形成了一个发展的连续体，在这一连续的发展过程中，任何一种行政理论都只能解释这一连续发展过程中的一个片断，所以，利用任何行政理论来解释一种行政制度中的行政行为，其结果都不可避免地具有片面性。为此，我们可以通过里格斯设计的图示来完整地了解上述三种行政模式的发展过程。

3. 对五种主要行政生态要素的分析

公共行政与其生态环境之间相互依赖、相互影响的关系具体表现为与其生态环境中某些要素发生相互作用。里格斯认为，影响一国公共行政的生态要素多种多样，其中最主要的有五种: 经济要素、社会要素、沟通网络、符号系统以及政治构架。他在《行政生态学》中以泰国、菲律宾和美国分别作为融合型行政模式、棱柱型行政模式和衍射型行政模式的典型代表，结合三种不同行政模式的特点，对这五种主要行政生态要素与公共行政的关系作了深入分析。

(1) 经济要素与公共行政

社会经济机制和生产力发展水平是影响公共行政最主要的生态因素，一国的行政模式基本上是由该国的经济结构所决定和塑造的。所以，里格斯认为经济要素是影响一国公共行政的第一要素。在他看来，与传统农业社会、过渡社会和现代工业社会这三种社会形态相对应，也存在着“市场——企业”结构、“互惠——重配”结构和“集市——有限市场”结构这三种经济结构，里格斯详细考察了这三种经济结构对公共行政的影响。

①“市场——企业”结构

即现代工业社会的经济结构，其中，社会经济遵循价值规律进行运作，根据“功利”与“理性”的市场原则进行交换，力图用最少投入获得最大产出。在里格斯看来，这种经济结构下的整个行政制度也呈现出市场化、商品化的特点，他以美国为例对此做了详细分析。作为现代工业社会典型的美国，不仅有惊人的经济生产力，而且其经济制度乃是一种特殊的制度设置，这就是自由竞争、自由选择的市场经济机制，这种经济特点对美国公共行政产生了直接和间接的影响。美国市场社会把经济市场中的基本价值运用到行政中，市场取向成为公共行政的基石。例如，市场中一切都可出售，公务员的薪俸也可以看作其劳动力的价格，同工同酬的人事行政原则由此而产生; 在市场的自由竞争中，选择自由和契约关系是永远被重视的，这一精神移入人事行政中，一个公民可以出卖劳务换取职位; 如果他发现更多机会，可以辞职而去，在政府方面，如果发现公务员提供的服务低于他的薪俸，便予以解雇; 另外，政府用人，不依据社会、家庭及种族背景，而是凭择优录用的专业考试。这些行政原则都是市场经济原则在行政领域的反映。里格斯认为，甚至可以把美国行政机构看作一个“市场”，其中，每个行政官员即以最经济有效的方法，最大限度地完成其规定的任务，实现其特定的目标。粗略地说，行政机构就是经济市场的相对物，二者都是功利和理性的，也都是经济有效的。里格斯进一步分析了美国的行政发展，指出美国公共行政的成长正是市场经济制度扩张与增进的需要，公共行政的内涵亦取决于市场社会的经济需要，行政制度亦为市场的需要所塑造。同时，庞大的行政机构和扩展的行政职能所需的巨额财政支出也只有现代经济才能给予有效支持。总之，任何一个工业发展的社会都必须依赖一个功利的、理性的制度，以支持其经济。对工业社会来说，市场经济与行政官僚机构都是必要的。从深层次看，现代社会之所以必须有一个理性和才能取向的行政机构，其关键的决定因素不是市场本身，而是工业化的结果。

②“互惠——重配”结构

即传统农业社会的经济结构。里格斯所说的“互惠”泛指国家或地区之间互赠国产，地方官吏向国王“纳贡”以及民间以物易物、互补不足的交易形式。这种交易主要是基于情感、宗教或主仆关系而进行的，它不同于市场经济条件下以营利为目的的商品交换。在这种“互惠”行为中，实际上完成了社会经济活动的“重配”功能，即在一定程度上实现了社会财富的重新分配。里格斯以传统泰国为例说明了这种经济结构对公共行政的影响。他认为，正如美国公共行政受市场经济支配一样，传统泰国的行政则受其经济生态环境的制约。传统泰国的经济是自给自足的农业经济，虽然存在一定的交换，但主要的经济交往则是在分配制度中进行的。在这种由政治权力进行分配的经济体制中，国王是最后的“重配”中心，对于他，上至贵族，下至百姓，都有效忠尽力的义务，国王从他们身上获得的贡物，再恣意分配给他的廷臣、皇族及僧侣，每个官吏又是小皇帝，接受孝敬和施行保护。这样层层相因，形成分配的经济结构。传统泰国的行政制度是与这种经济结构紧紧契合的。由于国王和官吏都一方面靠其被保护者贡献的货物与人力而生活，另一方面又将它们重新分配给部属，因此重新分配结构是一元结构，不能清楚划分经济制度和行政制度。据此，里格斯断定，这种经济结构决定了传统农业社会的行政只能是一种“重配”的行政制度，经济机构也就是行政机构，经济行为与行政行为是重合的，它们“可以说是一个钱币的两面…… ‘重配的行政制度’的特质也就是‘重配的经济制度’的特质: 任何一个行为都是同时包含两者之性质的”。(https://www.daowen.com)

③“集市——有限市场”结构

这是介于传统农业社会和现代工业社会之间的过渡社会的经济结构。里格斯认为，在这种过渡社会中，尽管已经有了市场化的“集市”，有了以货币为媒介的交换行为，但社会经济并未完全商品化，政治、社会、宗教以及个人地位等因素仍然强烈影响着经济行为，可见，过渡社会的经济是一种有限市场经济，这种经济结构最明显的特征是“价格不可决”: 商品的价格并非完全取决于其价值，它常常要受到诸如交换双方的社会地位、家庭出身、名声威望以及关系亲疏等非经济因素影响。这种“价格不可决”对公共行政的影响最突出地表现在确定行政职务的授予以及荣誉和薪水时“市场”和“身份”同时起作用。在现代工业社会的衍射型行政模式中，行政“职位分类”的基础是市场因素，即根据一个人的能力、才干以及所能提供的服务数量和质量来确定职位并付给薪水; 在传统农业社会的融合型行政模式中，行政职位的授予以及荣誉和薪水的确定则主要看其身份，“出身高贵”的人可享有各种特权，至于他实际上做了什么工作则无关紧要，“出身贫贱”的人则很难挤进“高贵阶层”圈子。而在过渡社会的棱柱型行政模式中，“职位分类则是综合了职责与身份、成就与关系的”，一个人职位和报酬的获得既取决于其能力强弱、贡献多少、绩效大小，又要受其资历深浅、教育水平以及家庭地位、社会背景乃至宗教信仰、种族肤色等因素影响。

(2) 社会要素与公共行政

里格斯所说的社会要素主要是指各种社会组织，他把社会组织分为两大类; 一类是以血缘关系为纽带结成的自然团体，例如，家庭、家族; 另一类是以利益关系为纽带结成的人为团体，例如，教会、政党、工会、商会等，他将此通称为“社团”。里格斯认为，在不同类型的社会中，家庭和社团对行政所发生的影响也不一样，在融合型和棱柱型的行政模式中，家庭的作用很大，社团的作用则微不足道;而在衍射型行政模式中，情况恰恰相反，社团起着重要作用，家庭的作用则微乎其微。里格斯结合美国和传统泰国等地的情况对此作了进一步阐述。

里格斯认为，在现代工业社会，由于社会分工极为发达，社会结构高度分化，因而代表着各种不同社会利益的功能性社团也种类繁多、十分活跃，对社会生活各个方面都有重要影响，尤其是与行政的关系非常密切，彼此间互相影响，相互作用。一方面，社团成为各种利益和要求的汇聚点和表达者，“通过它的作用，许多特殊的利益都可从公民转迁到政府”，社会各阶层、各种利益集团都可以通过社团向政府施压，影响行政; 另一方面，政府也利用社团来表达自己的目的，“依赖社团协助，以实现各种计划和政策”。在美国，社团对政府的作用甚大，连政府政策的拟定有时都必须事先征得各社团的同意和支持，政策的推行若没有社团帮助，则寸步难行。谈到这种现象，里格斯说: “美国的社团模式提供了一种特殊有力的聚会与表达特殊利益的方法，所以它是一个使官僚组织对人民负责的重要机关。从一个广泛的观点说，社团模式是任何发达工业社会所不可或缺的。因为它提供了一个方法 (应该可以说是功能)，保证政府对社会各种利益团体不能忽视而必须予以回应，并且也保证人民对政府的政策与计划不会冷漠，而愿意协助合作，以维持工业经济的平衡与发展。”

相比之下，里格斯认为，在传统农业社会和过渡社会，家庭的作用就异常明显。政府行政行为常常为家庭尤其为显赫家族所左右，行政官员的任命和升迁很大程度上不是取决于能力和才干，而更看重家庭背景，这样便导致制约官吏行政行为的不是其所属的行政机构而是其家庭，所以，官吏首先考虑的不是公众利益而是家族利益。里格斯认为，这种建立在家庭背景上的融合型行政模式和棱柱型行政模式必定是裙带风盛行、结党营私、行政封闭、效率低下。

(3) 沟通网络与公共行政

里格斯所说的沟通网络包括社会的文化水平、适用语言的状况、社会舆论的力量以及通讯和交通的状况等使整个社会互相“沟通”的手段。他认为，一个国家的沟通网络是否畅通，对其公共行政具有重要影响。这里，里格斯借用多伊奇的“动员”和“同化”这两个变项来讨论社会沟通问题。“动员”是指全社会的人口参加庞大沟通网络的程度，它受语言的同一性、知识和电话、报纸等大众传播媒介的普及以及都市化和新交通工具的出现等因素制约。“同化”则指的是社会普通民众和精英分子共享同一符号，认同同一基本价值与目标的程度。根据这两个变项，他从社会沟通的角度把社会分为一元化社会和多元化社会。在像美国这样的现代工业化国家中，工业发展的种种后果使社会不仅高度动员，而且高度同化，成为一元化社会。一元化社会虽然存在不同的利益集团，但没有分裂的社区。在这种社会里，在社会大众与行政官员间的行政沟通中，双方都能使用共同的语言和价值系统。这样，相互间比较容易互相信赖，比较容易接受对方的观念、表达思想并彼此了解对方的需要。他认为，行政问题的解决十分复杂，必然有许多信息、资料需要交换、表达，这在一元化社会中是非常有利的，因为在一元化社会，多种利益集团可以顺利凝聚他们的需要，形成他们的公共舆论，并且把他们的需要与事实用来提起行政官吏或政务官的注意，而当行政官吏考虑如何执行法律或提出何种政策建议时，他们也能够制定出相当可靠的不同方案，以及预估它们的可能结果。就执行法令来说，行政官吏也应该向公众说明他们的意愿以及可能提供的服务等等。凡此种种，都莫不需要大量的沟通工作，这又唯有在一元化社会中才是可能的。

而在诸如古代泰国这样的传统社会中，既无现代大众传播工具，人与人的交往也只限于亲朋好友等，此外就只有主仆之间的关系，至于人们对京都的了解，则最多只有依稀恍惚的认识，而皇帝大老爷究竟为神为人皆非所知，“天高皇帝远”。再加上所有的语言形式都因地位而有所差异，对上级讲的是一套，对下级讲的是另一套，而对同僚讲的却又是一套，即便男人和女人也必须使用不同的说话方式。这种低动员状态又影响着同化，于是，朝廷中的政策观念、符号只对朝廷小圈子中的人具有真实感。这种传统的多元社会对于公共行政具有双重影响: 一方面会限制行政机关对于公众利益的聚合和表达范围; 另一方面会抵消加强政府责任和对公意尊重的任何努力。反过来，这一现象也妨害了政府制定政策、执行法令的功能。由于政府与社会之间没有一条灵活通道，社会不能形成真正的力量，不能将责任强加给政府，这样，政府所面对的民意只能是虚假的。所以，里格斯说，一个社会如果不是“动员的”，则无法使统治者自动或被动地实行“法治之治”。

(4) 符号系统与公共行政

里格斯所说的符号系统是指包括政治神话、政治准则、政治法典在内的一整套政治符号系统。政治神话是“指用以表明主权的最后源泉、人之天性与命运、人之权利、义务以及主要的关系等”的信念。例如，在美国，政治神话便是指根植于美国人心中的主权在民、人生而平等、天赋人权神圣不可侵犯等观念; 而在一些传统或过渡的社会中，政治神话则指的是在上帝面前人人平等、君权神授、君臣名分不可逾越等。里格斯认为，这种神话提供了政治统一的“理论依据”。所谓“政治准则”，是指一套决定政府结构和统治者的选择方式及其应承担职责等的规则，里格斯认为，诸如规定了美国实行两院制、总统制、普选制等政治结构的美国宪法、《独立宣言》等文件便属于这种“政治准则”，而“政治法典”则是指将“政治准则”进一步具体化、规范化的各种法律制度。

里格斯认为，符号系统对行政的影响主要体现在，由符号系统所提供的“共同意识”是形成行政权威所不可缺少的东西，“共同意识的基本重要性在于它给予公共行政一高度的‘权威’”。而“共同意识”的形成又受到符号系统诸因素，尤其是“政治神话”影响。例如，在一些较古老的传统社会中，“政治神话”认为“君权神授”，统治者被认为是神的代理人，统治者的权威建立在神意之上，人民对统治者的顺从也就是顺从神的意志，人民的意见无足轻重甚至不起作用。因此，在这种社会中，整个行政系统便只对专制统治者负责而不向人民负责，行政的权威不是来自人民高度的认同感，而是来自武力的强制。相反，在像美国这样的现代社会，依据“主权在民”的政治神话，政府的权威来自于人民的同意，行政机构只对人民负责，尽管“美国的官吏并不是百分之百地符合‘公仆’的形象……不过，值得注意的是，他们这种行为永远逃不了公众的指责，而舆论也必然会对他们构成一种压力”。因此，里格斯认为，美国的主权在民的“政治神话”及负责的政府创造了一种特殊的行政模式，其“行政结构——它的甄别、升迁与组织的方式——的确反映了她的政治神话”。

(5) 政治构架与公共行政

里格斯认为，政治与行政应该是分离的，政治是决定政策的过程，行政是执行政策的过程，换言之，行政靠政治来领导，而政治则要依靠行政来实现其目标，行政制度的有效与否是决定政治目标能否圆满实现的关键。尽管行政与政治具有不同功能，但二者之间实际上存在着一种“功能依存关系”，而正是这种“功能依存关系”决定了政治构架是对公共行政具有重要影响的行政生态要素。

里格斯认为，在传统社会，由于社会结构尚未分化，没有专门的行政机构，政治权力与行政权力合二为一，人们无法明确区分“政客”与“官僚”，从国王到各级地方官员实际上往往都身兼二任。这样，行政官吏可以不向任何人或机关负责而专横独断、为所欲为。里格斯将此现象称为“官僚政治”，其特点就是“专横但非有效”，“国王的权力形态虽然专断恣睢，但其权力幅度却极为有限”，一方面由于缺少一部专职的“行政机器”，另一方面又没有健全的沟通网络，无法及时了解各方面的情况，所以行政效率极为低下。在现代社会，行政服从于政治，行政官僚的权力是有限的，受“非官僚权力”制约，因此可以保证较高的行政效率。正如里格斯所言: “只有在“非官僚的权力’强大得足以控制并奖惩官僚的成绩表现时，以及政策之执行步骤能很清晰地被规制时，我们才能期望一个高水准的行政的产出的获得”。

里格斯认为，上述五种因素是影响并决定一国公共行政的主要因素，它们的作用是交叉、互动的，彼此之间互相作用、相互影响，例如，经济要素对沟通网络具有重要影响，社会要素、符号系统影响着政治构架，而政治构架也影响着经济、社会等诸要素。因此，在考察一国的行政生态环境时，既要细致分析每一种要素，又要注意它们之间的“互动性”。

(三) 卡斯特的组织权变理论

F.E. 卡斯特 (Fremont Ellswort Kast)，美国管理学家，华盛顿大学教授，是系统管理学派的代表人物，曾任美国国家管理科学院院长，体现其权变理论的著作为《组织与管理: 系统方法和权变方法》。卡斯特的组织权变理论关注的是组织与其环境之间的相互关系，其目的在于提出最适应环境的组织设计和管理活动。

1. 组织的一般环境

组织的一般环境是影响特定社会中一切组织的环境，其特征包括: (1) 文化特征，包括历史背景、意识形态、价值观和社会准则，以及对权威关系、领导方式、人与人之间的关系、科学技术的看法。(2) 技术特征，包括物质基础及技术知识基础、科学界能够发展并应用新知识的程度。(3) 教育特征，包括居民的普遍文化水平、教育制度的完善程度与专业化程度，受过高等教育的人所占的比例。(4) 政治特征，包括社会的一般政治气氛、政权集中程度、政治组织的性质以及政党制度。(5) 经济特征，包括经济组织的类型、经济计划的集中或分散程度、财政政策、投资水平及消费特征。一般环境的影响是间接的，组织运行时可能不会直接受这些特征的影响，也不会对其直接做出反应。

2. 组织的工作环境

工作环境是组织运行过程中有着更为直接联系的要素。组织的工作环境包括消费者部分、供应者部分、竞争者部分、社会政治部分和技术部分。工作环境对组织内部的目标和价值、结构、技术、人际关系和管理过程都有影响。它通过影响组织内部成员，特别是发挥决策作用的管理者的感觉与思维过程得以实现，使其做出关于组织运行的决策。

一般环境与工作环境之间的界限总在不断变化。一般环境中的力量往往不断地渗透到具体组织的工作环境中，成为管理者可以感知到的因素。

3. 组织与环境的互动

克斯特指出，现代社会环境正在变得更加动态和不确定，未来的组织更多受外界环境力量的影响，必须随时转变以适应环境。任何组织都有其运行的环境，面对不同的环境，组织要有不同的结构来适应。在静态的环境中，组织以结构严谨的官僚制模式来运行，保持较高的效率。在动态的环境中，组织必须建立有机的组织模式，保持较高的适应性。组织不应当仅被动地对环境做出反应，而应当能够选择其运行环境，以实现自己的目标。

二、中国学者的行政环境理论

(一) 行政生态圈

我国学者王沪宁主张从生态学的角度来研究行政系统和行政生态环境之间的平衡关系，认为其是行政优化的基本条件之一。“在一个特定的社会条件下，行政系统与环境有着密切的关系，不顾及环境因素去改革或设计行政系统，成功的可能性是微乎其微的。”从生态学的角度看，行政系统的特征为: (1) 行政系统是有生命的系统，能够与行政生态环境进行能量变换; (2) 行政系统由各个不同的子系统构成，各子系统合成整体; (3) 行政系统与行政环境系统有着不可分离的关系;(4) 行政系统是一个开放的系统，其生命力在于能与外界进行物质循环和新陈代谢。行政生态环境是行政系统的各种外部条件之总和，其中，最重要的是政治圈、经济圈和文化圈。

从经济圈看，社会生产方式和生产活动制约着行政系统。行政系统不是独立产生的，其在一定的经济条件和经济要求上产生，服务于经济、促进经济发展是行政系统最根本的任务。行政系统与经济圈应达成平衡关系。如果管理体制与经济发展之间没有这种平衡关系，就会阻碍社会经济的进一步发展，也造成了行政系统本身的失调。

从政治圈看，行政系统一般应执行政治系统的决策和方针。有何种政治，就有何种行政。行政如果不能与政治形成动态平衡，其成功的可能性极小。能够达到这种动态平衡的行政系统大多都成就显著，不能达成者成效则不大。

从文化圈看，行政系统也受其影响和制约。人是有意识、有思想的行政主体，一定的意识形态必然会影响行政系统的功能和运行。文化圈的范围更广，从文化上说有行政文化、政治文化、社会文化、法律文化、教育文化、思想文化等各种形式，从内容方面说，思想、观念、价值、心理和舆论都应包括在内。

(二) 行政生态的功能

在行政系统中可以区分出三种不同功能: 行政生产功能，即为行政系统提供行政任务和行政目标; 行政消费功能，即行政系统吸收并负责实现行政任务和行政目标; 行政分解功能，即行政系统落实行政任务和行政目标。

行政生产功能在行政生态系统中是由政治系统和行政系统本身来承担的。一方面，政治系统和行政系统把公民与各种团体产生的公共需要，综合为一定的行政需求。另一方面，行政系统和政治系统通过自己的积极活动来形成行政任务和行政目标。政治系统和行政系统收到来自社会圈的需求后，经过综合整理、统筹规划，制定出路线方针，为行政系统提供目标和任务。

行政消费功能由各级行政机构来执行。行政消费指的是将也已产生的行政任务和行政目标承担下来并加以完成，使行政系统中产生的行政任务和行政目标因实现而消失。行政系统制定具体的规则和措施，通过一系列的行政活动和行政关系来完成消费功能。

行政分解功能是由社会整体及其各种活动形式的集体来承担的。一方面，人们依靠自己的和社会的标准来理解行政成果，分解行政成果。另一方面，行政活动和计划成功与否，也决定它能否被分解，不能分解的话，也将再次输入行政生产系统，一种是主观上的分解，一种是客观上的分解。

这构成了行政能量变换的过程。行政系统本身又由各种次系统构成，每个系统都有自己的三个功能的组成部分，行政能量变换可以在各个层次上发生。行政的生产、消费和分解是行政管理得以进行的重要条件。