行政组织的涵义和类型
一、行政组织的涵义和构成要素
行政组织是行政管理的主体。行政组织的体制、机制及其行政管理活动，不仅直接关系着行政职能的实现和行政效率的高低，还影响着行政组织的合法性和合理性基础。因此，行政管理的实践者和学者必须掌握行政组织的基本知识，懂得行政组织建设和改革的基本理论。
(一) 行政组织的涵义
行政组织 (Administrative Organization) 是行政管理的实体和界限，其内涵具有动态与静态、狭义与广义之分。就动态而言，行政组织是指为履行行政职能及完成相应的具体行政任务而进行的组织活动和运行过程。就静态而言，广义上的行政组织，是指为实现行政目标而按照一定权责关系组合在一起的具有合理结构的行政管理和社会管理活动实体，除政府行政组织外，还包括立法机关、司法机关、公共企业、事业单位等部门及企业、社会团体中的具有行政性职能的机构; 狭义上的行政组织，是指为实现国家政治统治和社会管理而依据宪法、法律组建的国家行政机关体系，是国家机构的重要组成部分，实行编制管理。本书所研究的行政组织，专指政府机关。
在我国，行政组织包括中央人民政府和地方各级人民政府等“政府单位”，还可单指各级人民政府的职能部门、直属机构、办事机构和派出机关及其工作人员。它们作为国家机构序列中的行政单位，不同于一般的社会组织，具有行政组织的特殊性质。
(1) 公共性与社会性。行政组织是最大的公共组织，以实现公共利益为目标，以提供公共服务、管理社会事务、供给公共产品为基本职能，是公共性和社会性的统一。这可以看作是行政组织区别于企业等其他组织的根本特征之一。
(2) 政治性与执行性。行政组织是国家意志的执行机关，是统治阶级实现政治统治的工具，这决定了行政组织的本质是政治性与执行性的统一。在我国，政府是人大的执行机关，在党的领导下实现人民当家作主。
(3) 法制性与权威性。为了防止行政权力肆意侵犯公民、法人和其他社会组织的合法权益，使行政组织承担起麦迪逊提出的“控制自己的义务”，行政组织必须切实贯彻“依法行政”的基本方针。例如，行政组织的设立、变更或撤销必须依据宪法、法律的规定及程序进行; 行政组织及其工作人员的一切管理活动必须在宪法和法律规定的范围内开展，这是行政组织的法制性特点。同时，行政组织由于是由宪法、法律授权组建，以法定的权力、职责和义务对国家和社会进行管理，因而具有普遍的约束力和极高的强制力。因此，行政组织在法制性的基础上又带有很高的权威性，是法制性与权威性的统一。
(二) 行政组织的构成要素
行政组织是一系列行政单位的集合，而每一个行政单位又是由多种要素复合而成的集合体。对行政单位的进一步了解，可以看到，构成行政组织的基本“元素”是行政职位、行政人员和行政资源，它们构成行政组织的三大要素。在行政组织中，由职位、人员和资源等因素有机组合，形成行政组织中的具体工作岗位，进而由一定的工作岗位按照一定的法规、制度和程序组成一个组织实体，即单位，单位是行政组织中最基本的组织单元。我国行政组织的基本组织单位在不同阶级分别是处 (中央或省级)、科 (市、县) 和股 (县、乡)，通常以科室加以概括。行政组织的结构要素是行政组织状况的显示器，因为行政组织的变化集中体现为这些基本要素及相互作用关系的变化。遗憾的是，我国历次中央和地方政府机构改革，大多都是自上而下的进行，以中央或上级政府的改革为开端，以地方或下级政府向上级政府整齐划一地看齐完成; 殊不知，行政机构改革的动力和组织创新的关键恰恰就在于基层组织或单位之中。
第一，行政职位是行政组织的最基本结构要素，它是行政组织系统的构成要素，它是行政组织系统的“细胞组织”，主要有职务、职责和职权等要素复合而成。职位是行政组织中相对稳定的因素，其数量、职级、名称、业务范围等，一般都是有一定的法规、制度严格加以规定的，其变化应和一定的机构调整和改革相联系。但是在法制不健全的时候和地方，职位有时是最不稳定的因素之一，“因人设职”、“因事设职”最终会导致“职位”和“人员”的迅速膨胀，成为机构臃肿、人浮于事的最终动因。因此，只为法定、职数法定、权责一致、名实相符，应该是行政改革的基点; 而职位的组合、职位关系的变更与调整，则是形成良好组织机制的基础。
第二，行政人员或公务员是行政组织中最积极最活跃的因素，也是行政组织中唯一具有主观意识和主观能动性的因素。有了人的因素，其他要素才能有效地发挥作用。所以，人员因素是行政组织结构要素的关键因素，行政人员的素质状况直接关系到行政管理水平和行政效率的高低。进入20世纪90年代以后，随着我国公务员制度的全面实施，尤其是公务员考试制度的规范化，有效地解决了公务员的“入口”问题，使公务员的素质有了明显的提高。但是由于“小政府”模式的导入和行政管理现代化的迅猛发展，中高级公务员过剩和中高级职位紧张状况一直居高不下，公务员晋升过程中的“梯口”和淘汰过程中的“出口”一直不顺畅，极大地影响了公务员队伍的整体素质。
第三，行政资源是信息、经费、物材等物质因素的综合，是行政管理的物质基础。正如任何政府机关都需要办公处所、桌椅、文件、经费等物材一样，没有资源就不成其为行政组织，就无法进行有效的行政管理活动。行政资源主要来自于政府预算中的行政经费，行政经费的数量直接关系到行政管理的质量和水平; 一般来说，行政资源与政府所提供公共服务的数量成正比，即“一份财政，一份服务”。但是现实中的行政资源与行政服务的质量并不成正比，有时甚至成反比。因此行政领域的改革蕴含着巨大的潜力，这也是我国应在管理领域里大做文章的关键所在。现代科学管理的宗旨是“少投入，多产出”、“少花钱，多办事”，通过行政资源方面的改革，不仅可以提高行政效率，而且可以从总体上改善政府素质。
二、行政组织的类型
现代社会，随着公共事务领域的扩大和公权的自我膨胀，行政组织的名称变化、职能分合、机构撤并等变化越来越复杂，因此，行政组织的分类也越来越多样。譬如，以上下级的权限关系为标准，行政组织可以分为集权制与分权制; 以职权设置的性质为标准，可以分为层级制与职能制; 以决策或责任机制为标准，可以分为首长制、委员会制、混合制等等。(https://www.daowen.com)
一般地，按照行政组织的职能或角色，可以将行政组织分为以下六类:
(一) 领导机关
领导机关是一级行政组织的中枢机构，负责制定辖区管理的目标、规划和政策，并对辖区内的重大行政问题进行决策、协调和督导决策实施。如，国务院、省、市、县、乡政府，特别行政区政府等。
(二) 职能机关
职能机关是行政组织中最常见的种类。它们隶属于领导机关或行政首长，分管专门行政事务，并亲历或督率所属机构执行相应的具体政务。在我国，职能机关的存在形式主要有: 国务院所属的各部、委、办; 地方政府所属的各厅、局、处、科。
(三) 辅助机关
辅助机关别称办公机关或办事机构，是指为了使领导机关或行政首长、职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性或辅助性工作的机关，其典型存在形式是各级政府的办公厅 (室)。辅助机关没有特定的专业性，其功能主要是协助领导机关或行政首长处理日常事务，沟通各方面关系。辅助机关不能离开领导机关或行政首长而独立存在，对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力，但在授权的情况下可代表行政首长。
(四) 直属机关
直属机关是主管某些专门业务的行政机构。在我国，国务院把一些业务不便于划归各部、各委员会管理的专门事务交付给站设的直属机构管辖，这些直属机构的法律地位略低于各部委，一般称“局”，如国家统计局、国家环保局、海关总署、工商总局等副部级单位。此外，美国联邦政府根据国会法令设立的具有广泛立法权、行政权、司法权的独立机构也属于直属机关的范畴。
(五) 咨询机关
咨询机关亦称参谋机关，是一种现代政府的组织形态。通常只汇集专家学者和具有实际政务经验的政府官员，专门为政府出谋划策、提供论证和可选方案，如我国各级政府中的政策研究室。
(六) 派出机关
派出机关是指一级政府根据政务管理需要，按管辖区域授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而以委派机关的性质、程度和范围为转移，其行为的法律责任也由委派机关承担。例如，各省、自治区人民政府经国务院同意设立的行政公署 (署改市后，目前中国还有贵州毕节、铜仁等12个行政公署)，市辖区和不设区的人民政府经上一级人民政府同意设立的街道办事处。