行政组织建设的基本原理

第二节 行政组织建设的基本原理

行政组织建设的基本原理是行政机构设置、调整、废止、建设和管理的理论依据，是行政机构改革的理论指南。既遵循一般组织建设的普遍规律，又带有行政性或公共性特点。

一、职能目标原理

行政组织是实现政府职能目标的工具，因此，必须依据政府职能的需要设置、调整和废止相应的行政组织机构，并且适应政府职能目标的需要，对行政机构进行经常性地调整和改革。

目标是组织存在的价值，职能是目标实现的途径; 组织设计须使组织结构和运行机制能切实地履行组织职能，从而令人满意地达成组织目标。这就是组织设计的职能目标原理。

行政组织建设遵循组织设计的职能目标原理。一方面，行政职能目标的内容确定了行政组织机构设置的规模，明确了行政组织的权责界限，提供了编制管理的依据; 另一方面，行政组织的结构须根据职能目标的变化作出适应性调整，比如适应服务型政府职能转变的大部制改革。因此，目标设计是行政组织建设的首要工作。

合理的行政组织目标主要有三个方面: ①目标明确。目标表述要清楚，时间概念上要准确，空间概念上要严格; ②目标一致。组织目标上下贯通、前后衔接、左右联系、由高至低、由内而外，共同服从于总目标。③目标组合。将行政组织目标的层次性、差异性进行整合，形成一个完整的目标链，达成总目标。

在组织管理中贯彻职能目标原理必须注意以下几个问题:

(1) 政府的职能不是永恒不变的，而是随着行政环境和政府任务的变化而发展变化的，因此，在组织建设中，要密切注意政府职能的变化，确立行政组织职能的目标体系。

(2) 政府职能目标的变化，是调整和改革行政机构的前提。在组织建设中要对职能目标进行经常性的调查认证，以确认职能目标变化的状况和变化的周期，并在此基础上，决定增设或废止哪些机构，明确哪些机构需要裁并，哪些机构需要加强，以保证职能目标的实现。

(3) 政府职能目标是决定政府组织规模和人员编制的先决因素。组织建设中，组织规模的大小，人员编制的多少，权限责任配置的轻重，都要视政府职能目标的状况而定。

二、管理幅度和层次适度原理

管理幅度又称为行政幅度，是指领导机关直接管辖下属部门或人员的数额。管理层次是指行政组织系统划分层级的数额。管理幅度和层次适度就是根据不同的组织系统确立幅度与层次的最佳限度。

贯彻管理幅度与层次适度原则，科学地确定管理幅度与层次，要注意以下几种量的关系:

(1) 管理幅度与层次成反比。在机构和人员不变的情况下，管理幅度越大，层级越少; 反之，管理幅度小，层级必然增多。

(2) 管理幅度与管理者的管理素质、管理水平、管理手段的先进程度等因素成正比例关系。即管理者的管理素质、管理水平和管理手段先进程度越高、越先进，行政幅度就越大，反之亦然。

(3) 管理幅度的大小与行政事务难易程度、组织内部信息是否畅通、规章制度是否健全等因素密切相关。

三、权力分配原理(https://www.daowen.com)

权力分配是官僚制组织设计的基础，合理合法的权力或职权体系是官僚制组织的核心要素。行政组织是最典型的官僚制组织，其权力分配的效率不仅关系到行政组织的效率问题，更直接涉及行政组织的合理性和合法性问题。

权力分配是国家行政组织即典型的科层制组织结构的基础，通常情况下权力与责任成正比关系，即权越盛责越大，反之亦然。权责分配合理将使上级与下级、机关与机关、成员与成员之间既彼此分工又互相合作，形成整体效能的内在机制，否则就人心涣散、组织松弛，造成组织效能的退化。

权力分配原理要求有以下几方面:

(1) 职、责、权相对应，如同正三角形。行政组织是一个权责系统，因此职、责、权一致是行政组织建设的基本原则之一。在行政组织中，职务、责任、权限三者是互为条件、相互平衡、三位一体的。每个层级、部门、单位、乃至每个行政人员都必须有职、有责、有权，职权相称，权责一致。

(2) 各部门权力不能有交叉。政府应合理划分各部门的职责权限，避免交叉重复。相同或者相近的职能尽量地由同一个部门承担。

(3) 要考虑工作量和人的素质、能力。工作人员的选择必须根据工作任务的多少、工作难易程度等科学地加以限定，坚持因事择人，做到人尽其才，争取以最少的人力投入，取得最大的效能。

四、组织沟通原理

行政组织内部以及行政组织与外界必须建立畅通的信息交流关系，行政组织内部以及各行政组织之间必须建立良好的写作配合关系，这样才能保持目标的一致性，保持对外部环境的适应性。

组织沟通原理有以下几方面的要求:

(1) 建立规范化的沟通渠道和沟通方式，并以制度保障。任何的沟通只有在有了标准的情况下才有意义，才能实现有效地沟通。

(2) 必须建立有效的协作制度。

(3) 注意非正式沟通。

五、精简高效原理

精简高效是党和国家在组织建设中一直贯彻的原则，早在抗日战争时期，毛泽东同志就采纳了民主人士李鼎铭先生的意见，在党政军组织中，实现精兵简政，提出达到“精简、统一、效能、节约和反官僚主义”五项目的。中华人民共和国建立之后，又把这一原则郑重地写进了宪法，规定“一切国家原则实行精简的原则”。贯彻精简高效的原理的基本要求是:

(1) 机构设置要合理精干。合理性表明政府规模要合理适度，符合行政管理的实际需要; 精干意味着设置最低限量的机构和最低限量的职位，可设可不设的机构和职位坚决不设，实设机构和职位要有科学依据。

(2) 人员编制要合理精干。人员数量必须根据工作任务的多少、管辖范围的大小、工作难易程度等科学地加以限定，坚持因人择事，防止因人设事，做到事得其人，适才适所，以最少的人力投入，取得最大的效能。

(3) 坚持能效至上。效能是行政组织内部的行政效率和外部的社会效益的有机统一。效能至上表明行政组织机构的增设和废止，要以效能高低为取舍标准; 同时，在组织运行过程中，要把整体效能放在首位，注意组织内部的纵向和横向协调与功能的整合。

(4) 建立廉价负责的政府。行政组织的物质基础是行政经费，它自身不创造价值，行政经费是在国民收入再分配中的财政拨款，来自劳动人民创造的价值。因此，行政经费支出越多，表明政府的行政服务就越昂贵，反之，行政服务就越廉价。廉价的政府是人民所需要的政府，是向人民负责的政府。