行政组织的结构和体制
第三节 行政组织的结构和体制
一、行政组织的结构
行政组织结构是指构成行政组织各要素的配合和排列组合方式。它包括行政组织各成员、单位、部门和层级之间的分工协作以及联系、沟通方式。结构合理、运转灵活的行政组织是实现行政目标，提高行政效率的重要组织保证。在行政组织结构中最重要的是纵向、横向结构，它们是行政体系中的基本框架。因此，这里着重研究行政组织的纵向横向结构。
(一) 行政组织的纵向结构
行政组织的纵向结构又称为直线结构，是纵向分工形成的行政组织的层级制。其特点是上级直接领导下级，行政指挥和命令按照垂直方向自上而下地传达和贯彻。它具有事权集中、权责明确、指挥统一、便于控制等优点。其缺点是组织内没有专业化的管理分工，各级行政首长管理过多，责重事繁，容易顾此失彼。
研究行政组织的纵向结构，应注意以下两点:
1. 管理层次与管理幅度的关系。管理层次是行政组织纵向结构的等级层次，即行政机关设置多少等级的部门，这是由行政机关的工作量决定的。层次越多，手续繁杂，官僚主义滋生，不仅不利于行政机关本身的管理和职能的发挥，不利于信息沟通和传递，而且浪费人力、物力、财力; 层次过少，事物集中于几个领导者或者单位，也可能使行政工作人员疲于应付。因此行政机关的层次必须适当。在行政组织中，一般具有三个层次，即高层、中层、基层。行政组织权利由高层向基层递减，高层一般具有最高决策权，基层主要拥有执行权，中层则起承上启下的作用。
管理幅度是指一级行政机关或一名上级领导直接领导和指挥下级单位或者工作人员的数目。它如挂钟的摆幅一样是有一定限度的，过大或过小都将影响管理的效能。法国早期管理顾问格雷库纳斯 (V.A.Graicunas) 的研究成果表明，当管理者的下属人员数以数学级数增加时，其相互影响的总数量将是以几何级数增加。其计算管理幅度的公式是:
n (1/2×2^n+n-1) 或n［2^n-1+ (n-1) ］
上述公式中n为直接向管理者汇报的下属数。管理幅度以多少为宜，国外有人主张有效的管理幅度为3～9个或者4～12个。由于行政组织可变因素较多，管理幅度很难有确切的定量标准，只能根据工作性质、领导水平、局部素质、空间距离、信息沟通手段等因素确定，上述数据仅供参考。
我国现行行政组织在管理幅度方面尚存在过大或过小的问题。例如省这一级管理幅度偏大，管辖了70～100多个县 (市)。另一方面，许多单位内部又存在着管理幅度偏小的问题，行政领导副职过多，“官”多“兵”少的情况并不鲜见。这些都是有待进一步研究解决的问题。
管理幅度与层次有着密切的关系。一般说来，在条件不变的情况下，幅度与层次成反比例。加大管理幅度，层次就相应减少; 相反缩小管理幅度，层次相应增多。因此，管理幅度与层次是影响行政机构形态的决定性因素，两者必须同时兼顾，做到幅度得当，层次少而精。
2. 层次管理的原则。一是层次节制的原则。即下一层次必须服从上一层次的领导和指挥。这是行政管理的主要特点之一。正是通过层次节制，才能使整个行政系统迅速运转。二是只管一个层次的原则，即上一层次只管下一层次，上一层次一般不能越过中间层次“一竿子插到底”，这就是分层管理，层层负责。否则，中间层次就会形同虚设，失去作用，整个系统也将产生混乱。所以一个精明的领导者，应遵循的管理原则是: “领导做好领导的事，各层做好各层的事”。当然，在遇到紧急、特殊情况时，也可允许越级请示或指挥。但为了防止行政指挥的随意性与片面性，必须有相应的条件和措施保证。
(二) 行政组织的横向结构
行政组织的横向结构又称为职能结构，是横向分工形成的行政组织的职能，即同级行政机关和每级行政机关内部各组成部门之间的组合方式。从现代行政管理的运行过程来看，一般都要先决策，然后运行，而决策前、执行后都要调查研究，这就需要信息。为使决策适应复杂多变的情况，还需要参谋咨询。因此，从现代管理功能看，每级政府内部都由决策、执行、咨询、信息和监督等部门组成，如果这样来设置机构和配备人员，将是一种比较科学的横向结构。
行为组织的横向结构，如从各个工作部门的职能范围和业务性质来看，一级政府又可分为一般限权和专门限权部门。前者是一级政府的首脑机关，它负责统一领导指挥所辖行政区域内各行政机关的工作，其职权具有全局性和综合性; 后者是一级政府所属各职能部门，旨在执行一般权限部门的指示和规定，只负责某一方面的行政事务，其职权具有局部性和专门性。(https://www.daowen.com)
行政组织横向结构的特点是各级行政领导人都设有直接管理的职能机构，分工精细，能减轻行政首长的负担，有利于专业化。其缺点是事权分散，容易出现扯皮和推诿的现象。
(三) 行政组织纵向、横向结构的统一
单纯的纵向型、横向型结构各有其优缺点，因此，现代各国行政组织一般把二者结合起来，形成网络的直线职能式结构。其特点是行政领导者的统一指挥同职能部门相结合，吸收了直线式和职能式结构的优点，摈弃了部分缺点，使其相互补充、制约，它是前两种结构的发展。
我国现在基本上采用直线职能式结构。从纵向看，我国行政组织划分为中央(国务院) —省、自治区、直辖市—自治州、县、自治县、市—乡、民族乡、镇四个层次 (在试行市领导县体制的地方则分为五个层次，即在省与县之间增设了地级市这个层次)，每一层次内再作进一步的层次划分。同时每级政府内部按业务性质平行划分为若干职能部门，每个部门所管业务内容不同，但管辖范围大体相同，地位平等。它们主要对同级政府和首长负责，同时也接受对口上级职能部门的领导。我国现行政府组织结构从框架上看基本合理，它形成了纵向统一指挥、横向分工协调、纵横交错的网络类型体系。但也存在一些亟待解决的问题，主要是每一级政府的中间管理层次繁多，组织内部“官”多“兵”少; 横向部门分工不合理，一方面机构重叠，另一方面监督部门、参谋资讯及信息反馈部门又相对薄弱。这些，都有待于改革中进一步解决。
二、行政组织的体制
(一) 集权制与分权制
作为组织体制的集权制和分权制，主要是指一级政府内部的管理结构方式和权力运行机制。集权制表明行政权力是集中行使的，行政管理中的一切重大决策都是由行政首长或上级领导决定，部门领导和下级职员很少有自主决定权; 分权制则是指一级政府组织的各层级、各部门对管辖范围内的行政事务有充分的自主决定，行政首长对下级或下属范围内的事物亦不加干涉。所以，在行政组织机构中，集权制是“一元统御制”，分权制则是“多元统御制”。在行政组织结构关系中，集权制与分权制各有利弊，关键在于形成行政权力集中或分散行使的合理机制，明确哪些权利应该集中行使，哪些权利应该分散行使，防止权力过于集中或者过于分散，以保证权力的有效应用。
改革开放20多年来，“权力下放”一直是我国行政改革的主题，但在“权力下放”进入政策规划阶段以后，对其内涵、范围的界定不够明确，甚至可以说是过于笼统和模糊，以至权利下放过程中时常出现“一收即死，一放即乱”的恶性循环。在政策规划中， “权力下放”的政策至少应该包括以下几个方面的内容:(1) 权力下放主要是决策权、管理权的下放，目的在于改变我国长期过于集权的管理体制和管理方式，缩短决策流程，提高行政效率和效能。(2) 权利下放的范围主要包括两个方面: 一是中央政府对地方政府、上级政府对下级政府的简政放权工作，对此，要在可能的范围内将属于地方事物和部分共管事物的权限，尽量地下放给政府; 二是在一级政府内部，上级机关对下级机关的下放权力工作，对此可以采取将政府工作重心下移的方法，如国务院的工作重心可由“部委”下移为“司局”，省政府的工作重心可以由“厅级”下移为“处”……前者是我国行政体制改革的关键，后者是一级政府内部行政体制改革的关键之所在。
(二) 首长制与委员制
行政组织中法定最高的决策权由行政首长一人行使者为首长制; 而法定最高决策权由委员会行使者则是委员会制。首长制的优点是事权集中，责任分明，指挥灵便，行动迅速，效率较高; 但由于权力集中于一人，容易造成行政首长的主观片面，独断专行，不易监督和制约。委员会制的优点是集思广益，相互监督，能够发挥群体作用，协调各方利益和意见; 其缺点是决策和行动缓慢，权力分散，责任不明确，容易造成无人负责现象。由此可见，首长制和委员会制各有利弊，在行政组织管理中，应力求把二者有机地结合起来，发挥各自的优点克服其缺点，形成良好的互补关系。
在我国行政管理实践中，首长制与委员会制是各级政府普遍采用的组织形式，但在其实际运行过程中，各自的优点难以充分发挥，而双方的缺点又无力避免，甚至出现二者“优点相克，缺点相生”的异常现象。因此，在行政改革中，对于首长制和委员会制及其运行机制必须予以高度重视。为了有效地发挥首长制与委员会制的优点，克服双方的缺点，应根据我国各级政府组织的具体情况，尝试对几近僵化的首长制与委员会制进行弹性化改革。根据近年来各国行政改革的经验，这些改革主要有: (1) 对领导集团的决策和执行功能加以适当的分离，导入“执行部”机制，以强化决策的执行环节，适应瞬息万变的行政环境; (2) 为了强化行政责任，应在建立有效的权力制约和监督机制基础上，实行强首长制，以保证行政首长在领导行为中有足够的权威; (3) 决策以委员会 (临时委员会为主，常设委员会为辅) 为核心，执行以行政首长为核心，并以此建立委员和首长的责任机制。
(三) 分级制与分职制
分级制别称层级制，指行政组织纵向结构的各个层级的工作性质相同，但管辖范围随层级下降而缩小的一种组织体制。其优点是，结构严谨，事权集中，指挥灵活，行动统一。但是，如果层级节制过严，也有可能抑制下级的积极性。
分职制别称职能制，指横向划分部门的组织体制。其特点是，按照一定的标准，将组织一定层级上的职能分配给平行的、不相统属的机关完成。分职制有利于行政首长将注意力集中到组织的整体策略方面，但如果运用不当，也可能使组织的横向配合与协调困难。
目前，我国行政组织已几乎不再采用单一的分级制或职能制，而普遍采取了兼二者之长的分级分职制，即直线职能制。