当代中国的行政组织
第四节 当代中国的行政组织
一、中央政府的基本构成
(一) 国务院办公厅
国务院办公厅是协助国务院领导同志处理国务院日常工作的机构。
(二) 国务院组成机构
这是国务院机构的主体部分。它们负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立行使某一方面的国家行政权力，工作中的方针政策、计划和重大行政措施，应向国务院请示、报告，由国务院决定。根据法律和国务院的决定，在本机构权限内发布命令、指示和规章。各组成机构的名称都冠以“中华人民共和国”字样，它们的设立、撤销、合并，需经总理提出，由全国人大或全国人大常委会决定。
(三) 国务院直属机构
这是国务院根据工作需要设立、由国务院直接领导的职能机构。它们负责领导和管理某一方面的行政事务，其业务具有独立性和专门性，工作量较小或比较单一，在一定范围内也可以发文件; 它们的设立、撤销、合并，由国务院常务会议决定。各直属机构的名称为“直属局”，凡涉外的机构，都冠以“中华人民共和国”字样，其机构的行政级别一般为副部级。
(四) 国务院办事机构
这是国务院根据工作需要设立、协助总理办理专门事项，其工作直接向国务院总理负责的机构。这些机构只是就某一方面的事务负责调研，进行政策分析、提供建议、组织协调有关工作，以及承办上级交办的有关事宜，没有独立的行政管理权，也不能独立发布文件，为国务院起草文件、命令、指示。其机构的行政级别未作统一规定，一般为直属局级，也有的属正部级。
(五) 部委管理的国家局
部委管理的国家局是由国务院组成部门管理的、主管特定业务、行使行政管理职能的国务院行政机构。它不是组成部门的内设司局，具有相对的独立性。部委管理的国家局根据工作需要，可以代拟其业务范围内的法律和行政法规草案，在报经主管的组成部门审核同意后，由组成部门报国务院审议; 国家局可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在其权限内拟定部门规章、指示、命令，经主管的组成部门审议通过后，由组成部门或国家局发布。部委管理国家局的设立、撤销或者合并程序与国务院直属机构相同，其行政首长人选由国务院决定。
(六) 国务院行政序列外机构
1. 国务院非常设机构。这是指常设机构之外，多担负跨地区或跨部门的综合性、协调性工作的机构，需经国务院常务会议讨论决定，一般由国务院各有关常设部门的领导同志组成，如国家禁毒委员会、国务院军队转业干部安置工作小组等。
2. 国务院直属事业单位。这是指不直接担负政府行政管理职能，但所从事的精神生产或物质生产的基础工作，与国务院的工作有着直接关联的单位，如新华通讯社、中国科学院、国家行政学院等。
二、地方政府的基本构成
我国地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，由本级人大产生，对它负责，并接受它的监督。在人大的闭会期间，对它的常设机关常务委员会负责、报告工作和接受监督。对于本级人民政府作出的不适当的决定和命令，本级人大常委会有权撤销。人民政府作为地方国家行政机关，是上级国家行政机关(人民政府) 的下级机关，接受它的领导，办理它所交办的事项。所有地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，并领导下级人民政府。对于下级人民政府作出的不适当的决定、命令，它有权撤销。
(一) 省级政府机构
省级政府机构，包括省、自治区、直辖市人民政府及其所属行政机构。在行政级别上，省级政府与中央政府的组成部门相当，统称为“省部级”，是地方最高一级政府机构，对领导区域经济和社会发展起着重要作用。与中央人民政府相比，省级政府的机构相对少一些，无国防、外交行政机构，有些国务院设立的职能部门在省级政府所辖行政区域内设立，但由国务院主管部门垂直管理和领导，不列入地方省级政府的行政序列。我国现在由23个省 (包括台湾省)、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区组成省级政府机构。
(二) 市级 (地区、州、盟) 政府机构
在我国，城市与其他地区相比有其特殊性，而且各城市之间差异较大，其人口数量、产业结构、城市建设及管理任务也不尽相同。因此，城市与其他地区之间、各类城市之间，在政府机构设置和人员编制上，均有所不同，应区别对待。
(三) 县级政府机构
县域作为具有独立性和完整性的基础行政区域，其机构齐全、功能完备、承上启下，是中央政府、省级政府与乡镇、村联系的中间环节，是城乡之间的结合部，是整个国民经济和社会发展的基础层次。县域在整个国民经济和社会发展中占有重要地位。
(四) 乡镇级基层政府机构
乡镇是农村的基层政权组织，担负着具体领导和组织农业生产和农村工作的繁重任务。乡镇机构设置的总的要求是，围绕农村经济建设这一中心，健全功能，强化服务，精兵简政，提高效率。
三、特区政府
(一) 特区政府的现状
特别行政区是国家为政治的、经济的特殊目的而设置的地方政府，是中国的一种地方特别的行政建制。我国目前有两个特别行政区，即香港特别行政区、澳门特别行政区。香港、澳门特别行政区是我国特别行政区制度的具体体现和主要内容。我国的特别行政区制度又是与“一国两制”的思想联系在一起的，是“一国两制”构想在香港、澳门的具体实现。
香港特别行政区和澳门特别行政区是中华人民共和国的享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府。中央人民政府负责管理与香港特别行政区及澳门特别行政区有关的外交事务和香港特别行政区及澳门特别行政区的防务。特别行政区的行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区。特别行政区行政长官依照《基本法》的规定对中央人民政府和特别行政区负责。(https://www.daowen.com)
香港特别行政区政府和澳门特别行政区政府是我国在“一国两制”、港人治港、澳人治澳高度自治的原则下设置的地方政府，分别负责香港特别行政区和澳门特别行政区的行政管理。特别行政区政府与中央政府的关系较为特殊，不同于中央政府与内地地方政府的关系。中央政府与特别行政区政府之间的权力关系是通过《基本法》来确定的，而中央政府与地方政府之间的权力关系并没有明确的法律规定。香港特别行政区政府由行政长官及政务司、财政司、律政司和各局、处、署组成。行政长官是特别行政区政府首长，三司及局、处、署为政府组成部门。
在港人治港的基础上，中央政府拥有任免特别行政区行政长官和行政机关主要官员的权力，特别行政区行政长官要对中央政府负责，主要表现为行政长官到北京向中央政府述职。在外交事务上，外交部在香港特别行政区设立特派专员公署，处理涉及香港的外交事务。在国防事务上，中央政府负责香港的防务，向香港派驻军队。驻港部队的军费由中央政府承担。驻港部队不能干预香港的地方事务。
中央政府不能干预属于香港特别行政区政府管辖范围内的事务。中央政府所属的各部门以及各地方政府也无权干预香港依据《基本法》自行管理的事务。香港特别行政区政府是一个非常特别的、独立的系统，它与国务院的各部委和内地的各级地方政府既没有上下级的领导关系，也没有业务上的指导关系。中央政府的各部门和各地方政府如果需要在香港设立派驻机构，需要征得特别行政区政府的同意，并经中央政府批准。
澳门特别行政区政府由行政长官和司、局、厅、处组成。澳门特别行政区行政长官是澳门特别行政区政府的首长。各司、局、厅、处为政府组成部门。
中央人民政府所属各部门、各省、自治区、直辖市均不得干预澳门特别行政区自行管理的事务。它们如需在澳门特别行政区设立机构，须征得澳门特别行政区政府同意并经中央政府批准，所设立的一切机构及其人员均须遵守澳门特别行政区的法律。
中央政府与特别行政区政府之间互设了一些机构来处理双方的联系和沟通事务。中央政府协助国务院总理办理澳门事务的机构是国务院港澳事务办公室。除外交部特派专员公署、中国人民解放军驻澳部队外，中央政府驻澳门的机构还有中央人民政府驻澳门特别行政区联络办公室。澳门特别行政区政府在北京设有办事处，其职责是在澳门与中央人民政府及内地的关系上，协助行政长官统筹工作。
(二) 特区政府的权限
特别行政区实行“一国两制”，高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权、终审权和其他权限。
1. 行政管理权。中国人民政府以基本法有关规定，任免特别行政长官和行政机关的主要官员。后者包括: 各司，局长，廉政专员，审计署长警务处长，入境事物长、海关关长 (澳门基本法还包括检察长)。上述任免提名与建议由特别行政区长官向中央人民政府提出。特别行政区政府享有行政管理权，依据《基本法》有关规定自行处理特别行政区的行政事务。
2. 立法权。特别行政区享有立法权。它的立法机关制定的法律须报全国人大常委会备案。这种备案不影响法律的生效。当全国人大常委会在征询所属的基本法委员会后，如认为特别行政区立法机关所制定的法律不符合基本法时，可将有关法律收回，但不做修改。经全国人大常委会发回的法律立即失效。基本法附件三列举了在特别行政区实施的全国性法律，全国人大常委会在必要时，经征询基本法委员会和特别行政区政府意见后，可进行增删，但任何列入附件三的法律应限于有关国防，外交，和其他不属特别行政区自治范围内的法律。在全国人大常委会宣布战争状态，或因特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全动乱而宣布特别行政区处于紧急状态时，中央人民政府可发布命令将有关全国性的法律在特别行政区实施。
3. 司法权。特别行政区享有独立的司法权和终审权。独立的司法权是指特别行政法院依法独立进行审判，不受任何干涉。终审权指特别行政区的诉讼案件以特别行政区终审法院为最高审级，它的判决为最终判决。因此，特别行政区的司法体系与中华人民共和国其他地区的司法体系不属一个系统。
4. 其他权限。基本法规定，特别行政区可享有全国人大、全国人大常委会及中央人民政府赋予的其他权限。
四、中央政府与地方政府的关系
从一定意义上讲，中国各级政府角色基本可以概括为: 中央政府进行最宏观和最高层次的决策，主要致力于整体和全局; 省级政府进行区域决策以及高层管理与执行，主要致力于上下的平衡; 省级以下乡级以上的地方政府为中低层，是职能转变的主要体现者，主要致力于执行与效率; 乡镇政府在实际运作时，往往并不表现为完整意义上的地方政府，最多只是一个政策的执行者。不同层级地方政府间的关系，实质是中央政府和地方政府之间关系的延伸。
在我国，中央政府和地方政府间的关系显得非常复杂，这种复杂性一方面是因为中国中央政府与地方政府的关系缺乏基本的规范化和制度化，另一个重要的原因是中国地方政府本省的多样性。中国地方政府的多样性主要有: 一般意义上的地方政府、实行民族区域自治的地方政府和特别行政区的地方政府。
(一) 中央政府与一般地方政府间的关系
中国地方政府与地方政府之间的关系，是国内政府间关系的中轴，直接决定着国内政府间关系的格局，中央与地方关系的内容包括权力关系、经济关系以及隐藏于这些关系后的利益关系。
中央政府与地方政府之间的权力关系主要体现在行政权和司法权。中央政府与地方政府的行政权关系主要是指国务院和地方人民政府之间的关系，是一种行政领导关系，其中还有一定范围内的行政立法权关系。中央政府与地方政府的司法权关系是指最高人民法院与地方人民法院之间的关系，最高人民检察院和地方人民检察院之间的关系。在法院系统，两者是法律上的监督关系和业务上的指导关系，不是领导与被领导的关系; 但在检察院系统，两者是领导与被领导关系。
中央与地方的经济关系主要体现在财政关系上。无论从哪个角度来说，财政都是现代政府权力的一个主要标志。国家能力强弱的一个最重要标准，就是国家能否从社会汲取和分配财源。中国中央政府与地方政府之间的竞争或紧张关系，主要表现在财政领域及与之相关的责任领域。财政关系一直都是中国中央政府与地方政府间关系的实质内容。
中央与地方的利益关系主要包括政治利益关系和经济利益关系。中央政府和地方政府之间的利益关系既是统一的，同时又存在差异性。在中央集权的体制下，中央与地方的利益关系主要靠自上而下的强制性行政手段来协调，具体体现为下级服从上级，地方服从中央; 在市场经济体制下，中央与地方的利益关系应主要体现为互惠、互利和平等关系。
随着中国改革的不断深入以及社会主义市场经济体制的不断完善，人们在对待中央与地方关系上，逐步形成了一定的共识: 一是维护中央权威，二是地方大有可为，三是权责一致。只有这样，才能克服过去中央地方之间相互扯皮、效率低下，甚至相互干扰、相互推诿等问题。
(二) 中央政府与民族区域政府间关系
我国是一个多民族国家，民族问题是实现国家统一、保障国家完整的核心问题。中国共产党在成立初期曾经提出以民族自决和联邦制原则解决中国民族问题的主张，在以后的革命斗争中，中国共产党从中国实际国情出发，提出把民族区域自治作为解决中国民族问题的根本路线。
同中央政府与一般的地方政府间的关系相比，中央政府与民族区域地方政府间的关系有其特殊性，也就是说，民族区域地方政府享有比一般地方政府更大的自主权。自治权是民族自治机关依照《宪法》《民族区域自治法》和其他法律的规定，结合当地民族政治、经济文化的特点，自主地管理本地事务的一种特定的民族权利和国家权力。自治权是自治机关享有管理本地方事务自主权的主要标志和集中体现，是自治机关发展民族自治地方经济、文化事业，实现各民族共同繁荣的重要手段，也是衡量民族区域自治程度的主要尺度。
(三) “一国两制”下的中央与地方政府间关系
“一个国家，两种制度”的构想是由邓小平首先提出的，其核心内容是: 在一个国家的前提下，港、澳、台地区作为国家的特别行政区而存在，其原有的制度长期不变，享有高度的自治权。
特别行政区是中华人民共和国内享有高度自治权的一种地方行政区域，直辖于中央人民政府。中央政府与特别行政区的关系是: 属于国家主权和国家整体权益范围的事务由中央政府管理，中央政府享有特别行政区必须服从的专有权，这些专有权包括: 外交权、国防权、宣布紧急状态权、对基本法的解释权和修改权。属于特别行政区的地方性事务，由特别行政区自己管理，除《特别行政区基本法》规定应由中央监督的以外，中央不加干涉。
实行单一制国家结构制度的中国，为了解决港、澳、台地区的特殊问题，实行特别行政区制度，使中国单一制的国家结构制度增添了新的特色。这一特色既没有改变整个国家的单一制结构性质，又有利于解决历史遗留下来的问题; 既尊重了这些地区相对于其他地区的重大特殊性，又有利于促进和保障中国的统一和完整。