当代中国政府改革动向—— “大部制”改革及其评述

第五节 当代中国政府改革动向—— “大部制”改革及其评述

一、大部制改革方案

大部制即为大部门体制，即为推进政府事务综合管理与协调，按政府综合管理职能合并政府部门，组成超级大部的政府组织体制。特点是扩大一个部所管理的业务范围，把多种内容有联系的事务交由一个部管辖，从而最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。2013年3月10日，国务院发布《国务院机构改革和职能转变方案》，开启新一轮大部制改革。国务院组成部门将减少至25个。

1. 实行铁路政企分开

将铁道部拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部。交通运输部统筹规划铁路、公路、水路、民航发展，加快推进综合交通运输体系建设。组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责，负责拟订铁路技术标准，监督管理铁路安全生产、运输服务质量和铁路工程质量等。组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。不再保留铁道部。

2. 组建国家卫生和计划生育委员会

将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会。主要职责是，统筹规划医疗卫生和计划生育服务资源配置，组织制定国家基本药物制度，拟订计划生育政策，监督管理公共卫生和医疗服务，负责计划生育管理和服务工作等。

将国家人口和计划生育委员会的研究拟订人口发展战略、规划及人口政策职责划入国家发展和改革委员会。

国家中医药管理局由国家卫生和计划生育委员会管理。

不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。

3. 组建国家食品药品监督管理总局

将国务院食品安全委员会办公室的职责、国家食品药品监督管理局的职责、国家质量监督检验检疫总局的生产环节中食品安全监督管理职责、国家工商行政管理总局的流通环节中食品安全监督管理职责整合，组建国家食品药品监督管理总局。主要职责是，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理等。将工商行政管理、质量技术监督部门相应的食品安全监督管理队伍和检验检测机构划转食品药品监督管理部门。

保留国务院食品安全委员会，具体工作由国家食品药品监督管理总局承担。国家食品药品监督管理总局加挂国务院食品安全委员会办公室牌子。

新组建的国家卫生和计划生育委员会负责食品安全风险评估和食品安全标准制定。农业部负责农产品质量安全监督管理。将商务部的生猪定点屠宰监督管理职责划入农业部。

不再保留国家食品药品监督管理局和单设的国务院食品安全委员会办公室。

4. 组建国家新闻出版广播电影电视总局

将国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局的职责整合，组建国家新闻出版广播电影电视总局。主要职责是，统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等。国家新闻出版广播电影电视总局加挂国家版权局牌子。

不再保留国家广播电影电视总局、国家新闻出版总署。

5. 重新组建国家海洋局

将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。主要职责是，拟订海洋发展规划，实施海上维权执法，监督管理海域使用、海洋环境保护等。国家海洋局以中国海警局名义开展海上维权执法，接受公安部业务指导。

为加强海洋事务的统筹规划和综合协调，设立高层次议事协调机构国家海洋委员会，负责研究制定国家海洋发展战略，统筹协调海洋重大事项。国家海洋委员会的具体工作由国家海洋局承担。

6. 重新组建国家能源局

将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，由国家发展和改革委员会管理。主要职责是，拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。

不再保留国家电力监管委员会。

这次改革，国务院正部级机构减少4个，其中组成部门减少2个，副部级机构增减相抵数量不变。改革后，除国务院办公厅外，国务院设置组成部门25个: 中华人民共和国外交部、中华人民共和国国防部、中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国教育部、中华人民共和国科学技术部、中华人民共和国工业和信息化部、中华人民共和国国家民族事务委员会、中华人民共和国公安部、中华人民共和国国家安全部、中华人民共和国监察部、中华人民共和国民政部、中华人民共和国司法部、中华人民共和国财政部、中华人民共和国人力资源和社会保障部、中华人民共和国国土资源部、中华人民共和国环境保护部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中华人民共和国农业部、中华人民共和国商务部、中华人民共和国文化部、中华人民共和国国家卫生和计划生育委员会、中国人民银行、中华人民共和国审计署。

二、大部制改革的意义

按照部门的职能大小和机构的数量多少不同，政府机构设置一般有“小部制”与“大部制”两种类型。小部制的特征是“窄职能、多机构”，部门管辖范围小、机构数量大、专业分工细、职能交叉多。我国目前实行的即是这种小部门体制。大部制是一种政府政务综合管理组织体制，其特征是“大职能、宽领域、少机构”，政府部门的管理范围广，职能综合性强，部门扯皮少。按照党的十七大精神推行的“大部制”改革，是完善社会主义市场经济体制和深化社会管理体制改革的需要，具有重要的现实意义。

1. 有利于减少职能交叉，完善行政运行机制

我国目前政府组织机构设置存在的突出问题是部门过多、职能交叉、权责脱节。据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，例如，建设部门与发展改革部门、交通部门、水利部门、铁道部门、国土资源部门等24个部门存在职责交叉; 农业产前、产中、产后管理涉及14个部委 (局); 劳务输出也存在多头对外的问题; 在人力资源管理方面，劳动保障、人事、教育部门职能交叉; 在信息产业管理方面，信息产业部、国信办、广电总局等部门职能交叉; 在城市供水、地下水管理方面，水利、建设、国土资源等部门职能交叉，等等。这种较为典型的“小部制”，既造成部门之间的职责交叉、推诿扯皮，又导致职能分散、政出多门，削弱了政府的决策职能，也不利于集中统一管理。职能交叉还损害了国家整体利益的实现，严重影响了经济社会统筹发展。实行“大部制”，能适应信息技术发展带来的由传统的以职能为中心的职能导向型政府转向建设以流程为中心的流程导向型政府，有利于整合政府资源，再造工作流程，确保全面履行政府职能，为公众提供便利和高质量的公共服务，最终“整合不同的体制，提供无缝隙的服务”。

2. 有利于落实“问责制”，建设责任政府

部门过多必然造成职能分散、政出多门，既不利于集中统一管理和加强政府应有权威，又不利于落实“问责制”和建设责任政府。多个部门负责同一项工作的做法，貌似加强领导，实则减轻了部门应承担的责任，同时，还导致部门利益的滋生，使国家利益部门化、部门利益合法化甚至个人化。大部制强调的是部门职能的有机统一和综合管理，能够较好地协调职能机构统一和专业分工的关系，对于协调部门关系、强化政府权威和落实责任追究具有重要意义。此外，鉴于中央政府与地方政府职能的有效划分和呼应，如果国务院将部门数量控制在20个以内，则地方各级政府就基本上能够做到与中央一样合理设置部门，有利于政令上通下达，便于管理的衔接和延续。

3. 有利于行政体制改革的突破和深化，是加快行政管理体制改革的关键环节

大部制将是未来行政管理体制改革的重点和亮点，应当将大部制改革放到整个行政管理体制改革的全局来定位和设计，综合考虑政府改革的系统配套问题，将组织重建、体制变革、机制创新、职能转变、流程再造、管理方式创新以及相互关系的调整有机结合起来，以全方位推进我国政府组织变革。因此，要从整体推进行政管理体制改革，实现政府治理创新和现代化的高度，充分认识推进大部门的重大意义，将其作为加快行政管理改革的关键环节，按照深入贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的要求，加强领导、科学规划、周密设计、统筹协调、稳步推行。(https://www.daowen.com)

三、专家争鸣

此次大部制改革不是单纯的机构改革，国家行政学院副院长周文彰指出，这次改革与以往最大的不同，是更加强调“职能转变”。他说: “职能转变，就是要明确权力界限和各自的职能，把该管的事情全力管起来，把不该管的事放下，交给社会，交给企业。”

政府职能转变，意味着今后政府将适当放权，不再大包大揽。国务委员兼国务院秘书长马凯指出，这次改革，要以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变，重在向市场、社会放权，减少对微观事务的干预，同时改善和加强宏观管理，严格事后监管。

国家行政学院公共管理教研部教授竹立家认为“其中最困难的就是如何厘清政府的权力边界，明确政府部门之间的权限。厘清权力界限需要真正界定清楚政府的基本职能和权力，政府的归政府，市场的归市场，社会的归社会。”

中国 (海南) 改革发展研究院院长迟福林表示，要充分发挥非政府机构社会管理的力量和职能。首先，向社会公益组织放权，调动社会力量参与公共服务供给。其次，加快社会组织“去行政化”改革，走出一条公共服务与社会管理有机结合的新路子。再者，赋予社区更大的自治权，将社区打造为基层公共服务和社会管理的重要平台。他还强调，加快向社会放权、创新社会管理，需要加快建立利益协商对话机制，加强政府与社会的有效沟通，使利益表达与诉求成为社会管理创新的重要公共产品。

国家发改委中国城市和小城镇中心研究员易鹏强调，必须认识到国务院机构改革和职能调整是一个长期的过程，很多问题的解决只能一步一步来。长远的目标就是要建立“小政府、大社会、大市场”的管理模式。

【复习思考题】

1. 行政组织的基本要素有哪些?

2. 行政组织的类型有哪些?

3. 行政组织建立的基本原理。

4. 我国中央政府与地方政府的关系。

【案例分析】

“小政府典范”为何走上机构膨胀的老路

石狮市是福建的综合改革试验区，建立县级市后的“小政府、大社会”作为全国地方机构改革的模式之一，在20世纪90年代初是福建省的一面旗帜。然而仅仅10年间，该市的党政机关人数却快速反弹，行政人员由1998年建市初的600人增长到1300人，事业单位人员 (不含教师) 由400人增长到1200人。当年的“小政府典范”重新走上了机构膨胀的老路。

1998年，石狮正式建市。建市以来，经济取得了飞速的发展，1999年实现国内生产总值87.6亿元，工农业总产值141.2亿元，财政收入4.85亿元，分别是1998年的22倍、34倍和18.5倍。应该说，随着经济的快速发展，党政机关人员可以有一定程度的增加，一些部门和人员的设置无可厚非。然而石狮市却呈现出“非常规”的机构膨胀，行政机构增加一倍多，行政人员翻了一番多，事业单位(不含教师) 人员增加了2倍。仅有29万人的石狮市，“小政府”已基本无“小”可言。

为何原本“轻装上阵”的党政机构却由小变大? 石狮市许多部门的负责同志说，“上面”设置的部门，如果“下面”不对口设置，“上面”布置的任务如果没有相应的部门来承担，尽管工作都有人做，但上级部门总是认为我们没有充分重视。在这种“压力”之下，为了同“上面”对口配置，就“生出”了多个部门。1990年市委设立了组织部和宣传部，1992年政府又设立了外经委、监察局、计生局、教育局，1994年税务分设机构……截至2000年，石狮市直机关已达35个。

为了缓解行政机构急速膨胀的压力，石狮市采取了增加事业单位和中介组织的做法。如在经济局下设置了交通处、价格事务所、技术监督所等13个事业单位，但实际上，这些事业单位和中介组织大多有行政执法权，都是得罪不起的“大爷”。一个交通处就有近50人，和其他县市的交通局没有什么区别。名义上行政机构减少了，但“换汤不换药”，这些事业单位和中介组织行使的还是政府的权力，一些群众干脆形象地称之为“二政府”。

精简后的石狮市还面临着安置多余的行政人员的压力。建市以来，石狮先后组织了4次公务员考试，每年还吸收一批大学毕业生和军转干部，年均100名以上。由于沿袭原来的用人机制，“小政府”没有一个正常的“出口”，结果人员越来越多。截至2000年，该市市委常委多达15人，正副市长9人; 市级党政机关行政人员365人，副科级以上干部150多人，为了解决这一问题，石狮市只好用增加机构的办法来“分流”人员和“领导”。刚建市时，石狮市仅设3个乡镇，现已增加到7个乡镇、2个办事处，各级单位的临时人员多达上千名。这样的人员配置使得在实际工作中办事效率大大降低。

试分析:

(1) 建国以来，我国曾进行过多次政府机构改革，其结果总是精简——膨胀——再精简——再膨胀，被称为机构改革的怪圈，石狮市的改革也未逃脱这一结果。请结合本案例分析石狮市党政机构规模“由小变大”的原因是什么?

(2) 根据所学的行政组织理论，分析说明机构的精简要受制于哪些因素? 如何从根本上解决机构反弹膨胀这一难题?

【参考书目】

［1］夏书章，《行政管理学》，中山大学出版社，2008年版。

［2］张康之，《公共行政学》，经济科学出版社，2010年版。

［3］张永桃，《行政管理学》，高等教育出版社，2003年版。

［4］曾伟，《地方政府管理学》，北京大学出版社，2006年版。

［5］徐勇，《地方政府学》，高等教育出版社，2005年版。

［6］罗宾斯，《管理学》，清华大学出版社，2011年版。

［7］谢庆奎，《中国地方政府体制概论》，中国广播电视出版社，1998年版。

［8］林尚立，《国内政府间关系》，浙江人民出版社，1998年版。

［9］辛向阳， 《大国诸侯: 中国中央与地方关系之结》，中国社会出版社， 1995年版。

［10］周平，《当代中国地方政府》，高等教育出版社，2010年版。

［11］徐彦、范思凯，《行政管理学》，东北财经大学出版社，2008年版。