行政领导概述
一、行政领导的内涵
(一) 领导的涵义和功能
1. 领导的涵义
领导一词可从名词与动词两方面理解。名词理解为领导者，例如说某某是我们单位的领导; 动词理解为一种活动或行为，例如说某某领导我们向前进。在此作动词理解。
所谓领导，是指领导者在一定的环境条件下，对被领导者进行指挥与统驭，率领和引导被领导者实现一定组织目标的行为过程。
领导是一种行为过程，是领导者对被领导者施加影响，并带领被领导者实现预期组织目标的行为过程。这个过程可以有多种具体的行为形式，如说服、指挥、引导、激励、督促等等，但不论形式如何，领导的本质是导向和率领。也即领导是事前的引导而不是事后的指责，是被领导者前面的领路人而不是被领导者后面的驱赶者。
领导是一个社会活动系统，是领导者、被领导者、一定环境和任务目标四个要素的有机结合过程。首先，领导是人与人之间发生的一种交往，这就在人与人之间构成了领导与被领导的关系，产生领导者和被领导者。领导者在领导中处于主动的地位，是领导的实施者和作用者; 被领导者处于服从的地位，是领导的接受者和被作用者。其次，领导还必须有一定的目标，并受一定环境的制约。任何行为都有目标，目标就是方向，没有目标就无所谓领导。同时，目标与环境紧密相连，目标受制于环境，脱离了环境的目标是空中楼阁，是不能实现的。
2. 领导的功能
领导是一个行为过程，在这个行为过程中，领导有四大功能，即指引目标，组织协调，激励督促，总结反馈。
指引目标: 通过决策、计划等活动指明组织目标以及实现目标的途径;
组织协调: 组织实现目标所需的人财物等资源，协调实施过程中发生的问题;
激励督促: 采取有效措施，调动全体人员的积极性、主动性和创造性;
总结反馈: 及时对完成目标情况进行总结考评，改善下一步领导行为。
3. 领导与管理的关系
领导和管理是领导学、管理学以及公共行政、工商管理等学科中最基本的概念。对这两个概念各自内涵及其相互关系的理解目前主要有四种观点:
第一种观点认为领导和管理基本相同，领导就是管理，管理就是领导，领导者也就是管理者，两种概念交替使用。这种观点在实践中最常见。
第二种观点认为管理是一个更大的范畴，领导是其中的一个重要组成部分，领导是管理中的一种职能。如哈罗德·孔茨和西里尔·奥唐奈里奇把管理的职能划分为计划、组织、人事、领导和控制。也有人认为领导是高层次的管理。
第三种观点正相反，认为领导是一个更大的范畴，是一种高度的、综合性的、统率性的实践活动，管理是领导中的一个职责。这是领导学界很多学者所持的观点，领导者要懂管理、会管理。
第四种观点认为领导和管理是两个相对独立的范畴，而不是从属于对方的一个组成部分。它们各成系统，有自己独立表达的概念、术语和方式。它的代表人物有美国著名的领导学家、管理学家约翰·科特、约翰·加德纳、华伦·班尼斯等。杰克·维尔奇有一句名言，“多一点领导，少一点管理”。领导不同于管理是当前最为流行的一种观点。
领导与管理的差异主要有以下五个方面。
(1) 领导与管理的特性不同。管理是计划、预算、组织和控制某些活动的过程。这一过程或多或少是借助于科技和权威专家来进行的，也就是说管理表现为一套看得见的工具和技术。而领导通常定义为一个目标的实现过程，即领导者率领和引导被领导者实现一个或若干个既定目标的过程。这一过程更多地表现在人的方面，具有鲜明的人文特征。领导者不是管理者那样的技术和效率专家，而是熟知人和社会的人文学家。二者相比较，管理更规范、更科学，管理是一门科学。而领导则表现出一定程度的灵活性，以适应不断变化和充满矛盾的需求。所以，领导既是科学也是艺术，是科学与艺术的统一。
(2) 领导与管理的功用不同。管理是维持秩序，领导是带来变革，这是二者的一个根本区别。美国著名领导学家班尼斯把领导定义为创造并实现梦想，认为领导的重点是放在做正确的事情上，即与目标、方向有关。而管理的重点则放在把事情做正确上，即管理是执行决策，正确地做事。简单说，领导是做正确的事，管理是把事情做正确。打个比方，领导犹如确保把梯子架在可靠的墙上，管理则保证攀登梯子最安全、最有效率。
(3) 领导与管理的侧重不同。被誉为“领导力第一大师”的哈佛商学院教授约翰·科特说: “管理者试图控制事物，甚至控制人，但领导人却努力解放人与能量。”这句话实际上道出了领导与管理之间侧重不同。具体地说领导通常关注意义和价值，关注所要达到的目标是否正确，是否值得。领导关注做人、关注人的尊严、人的价值、人的潜能、人的激励和发展。如果说管理侧重技术和手段，侧重过程和方法，那么领导侧重人文和目的，侧重结果和艺术。
(4) 领导与管理的权力不同。领导和管理都需要权力作后盾。管理的权力来自于制度设计，来自于工作分析，讲求职责权的对应。因此，其权力的来源与运用有着严格的规定。领导的权力虽然也来自于制度设计，但仅有权力是不能开展好领导活动的，领导靠的不是权力而是权威。因此，领导的权力是与领导者的个人魅力紧密相关的。
(5) 领导与管理的角色不同。在组织中存在着两个不同的角色: 领导角色和管理角色。前者是人格化的领袖，后者更偏重于一种专门化、职业化的职务。领导与管理的角色不同，因而对任职者素质和能力要求也不相同。一般来说，领导者的素质和能力要比管理者复杂得多，领导者应具备很强的决策能力、协调能力、人际沟通能力。就管理者而言，主要是专业化方面的知识和技能。
(二) 行政领导的涵义和特点
行政领导是领导的一种具体类型，是指依法产生的行政领导者，在特定的行政环境下，行使法定行政权力，引导和率领行政机关工作人员和社会行政相对人共同实现预期行政目标的活动。
行政领导具有以下特点:
(1) 行政领导者的产生受法律制约，其行政权力受法律规范。关于行政领导者产生的法律主要包括宪法、政府组织法、公务员法、编制法等; 对行政权力来源、范围、运用的规范除前述法律外，也包括其他行政法律规范中关于行政权限的规定。
(2) 行政领导预期实现的是行政目标，行政目标具有公共性和综合性。所谓公共性也即公益性，是与私人性或私利性相对的概念，行政目标的公益性是指这个目标不是为了行政机关自身或某些人的利益，而是为了国家或社会的利益，是为了全体人民的共同利益。所谓综合性是指行政目标涉及政治、经济、文化、社会各个领域，防止目标单一和做好目标平衡是非常重要的。
(3) 被领导者包括行政机关内部的工作人员和社会行政相对人。行政机关内部工作人员是指与领导者有着直接上下级隶属关系的人员。社会行政相对人指的是不属于行政机关的其他人员，具体包括两部分: 一部分是具有一定行政职能，履行一定行政职责的人员; 另一部分是没有行政职责，以主人翁身份参与行政活动的广大民众。
(4) 行政领导具有很强的政治性，必须处理好与政治领导的关系。行政领导与政治领导都是为维护统治阶级利益服务，但在功能和作用上有所区别。政治领导主要是国家大政方针的决策，行政领导主要是大政方针的执行，虽然行政领导也有决策，但那是执行性决策。政治领导主导行政领导，行政领导服从政治领导，参与政治领导。
二、行政领导理论
(一) 领导特质理论
领导特质理论也称领导特性理论或领导素质理论。这一理论认为: 领导效率的高低主要取决于领导者的特质，成功的领导者也一定有某些共同的特质。对成功领导者的特质进行研究，即从领导者的性格、生理、智力和社会因素等方面探索领导者特有的品质，就可归纳出优秀的领导者应具备哪些特质，以便发现、培养和使用合格的领导者。具有代表性的主要有:
1. 斯托格蒂尔 (Ralph M.Stogdill) 的六类领导特质理论
(1) 身体特性。如精力、身高、外貌等;
(2) 社会背景特性。如社会经济地位、学历等;
(3) 智力特性。如判断力、果断力、知识的深度和广度、口才等;
(4) 个性特征。如进取心、自信、见解独到、情绪稳定、不随波逐流、作风民主等;
(5) 与工作有关的特性。如愿承担责任、毅力、首创性、工作主动、重视任务的完成等;
(6) 社交特性。成功的领导者具有善交际、广交游、愿意与人合作等特点。
2. 吉赛利 (E.Echiselli) 的八种个性特征和五种激励特征理论
八种个性特征是:
(1) 才智: 语言与文字方面的才能;
(2) 首创精神: 开拓创新的愿望和能力;
(3) 督察能力: 指导和监督别人的能力;
(4) 自信心: 自我评价高、自我感觉好;
(5) 适应性: 善于同下属沟通信息，交流感情;
(6) 判断能力: 决策判断能力较强，处事果断;
(7) 性别: 男性与女性有一定的区别;
(8) 成熟程度: 经验、工作阅历较为丰富。
五种激励特征是:
(1) 对工作稳定性的需要;
(2) 对物质金钱的需要;
(3) 对地位权力的需要;
(4) 对自我实现的需要;
(5) 对事业成就的需要。
3. 威廉·杰克·鲍莫尔 (William Jack Baumol) 的领导者十项条件理论
(1) 合作精神;
(2) 决策能力;
(3) 组织能力;
(4) 精于授权;
(5) 善于应变;
(6) 勇于负责;
(7) 勇于求新;
(8) 敢担风险;
(9) 尊重他人;
(10) 品德超人。
4. 库赛基和波斯纳的“四大支柱”理论
美国著名领导学专家库赛基和波斯纳围绕着“领导人的特质”这一题目，对数千家企业和政府部门进行了连续的跟踪调查和研究，在列举的20多项领导人特质中，位居前四位的是诚实、有远见、能鼓舞人心、能力卓越。这四大特质被认为是领导人的四大先决条件，或称领导人“四大支柱”。
(1) 诚实。这是领导的最高法则。以诚待人，信守承诺，言行一致，说话算数;
(2) 有远见。目光长远，让部下知道前景如何，目标何在;
(3) 能鼓舞人心。满腔热情，充满活力，对前景乐观，能鼓舞部下;
(4) 能力卓越。有领导能力。
5. 阿尔佛雷德·德克兰 (Alfred C.Decrane) 的宪法模型
该理论认为，领导者的素质如同美国宪法一样，会随着时代的变化在某些方面能够改变，但基本原则保持不变。尽管领导者的风格和方式有所不同，但领导的基本特质相对稳定。基本特质可分为四个方面:
(1) 个性。为人诚恳，有自知之明，善于调查，思想开放，目标明确等;
(2) 想象力。富有想象力和创造性思维，能够把理想转化为切实可行的目标;(3) 行为。勤奋工作，勇于改变现状，不过分追求细节，保持组织团结，经常沟通等;
(4) 信心。健康的自信，绝不傲慢自大，能清醒地认识和评估风险。
(二) 领导行为理论
领导行为理论主要研究领导者在领导过程中的具体行为以及不同的领导行为对部属的影响，以期寻求最佳的领导行为。研究领导行为理论的目的在于提高对各种具体的领导行为的预见性和控制力，改进工作方法和领导效果。研究的侧重点在于确定领导者应具有什么样的领导行为以及哪一种领导行为的效果最好。较有代表性的领导行为理论有:
1. 四分图理论
美国俄亥俄州州立大学教授斯多基尔、沙特尔把领导行为归纳为“抓组织”和“关心人”两大类。“抓组织”强调以工作为中心，领导者以完成工作任务为目的，只注意工作是否有效地完成，只重视组织设计和工作效率，对部属严密监督控制。“关心人”强调以人为中心，注重领导者与部属之间建立互相尊重、互相信任的关系，倾听下级意见和关心下级。
领导行为是两类行为的具体结合，分为四种情况: 低关心人高抓组织; 高关心人低抓组织; 低关心人低抓组织; 高关心人高抓组织。用两度空间的四分图来表示(见图7-1)。一般来说，“双低”的领导方式效果最差，“双高”的领导方式效果最好。(https://www.daowen.com)
图7-1 领导行为四分图
2. 领导方格图理论
在四分图理论的基础上，布莱克和莫顿于1964年提出了领导方格图理论。横坐标表示领导者对工作的关心程度，纵坐标表示领导者对人的关心程度。在坐标图上由1到9划分为九个方格，共81个方格，每个方格表示“关心工作”和“关心人”这两个基本因素相结合的一种领导类型，并分别在图的四角和正中确定五种典型类型。
图7-2 领导方格图
(1.1) 型: 贫乏型领导，对人和事都不关心。这是最低能的领导方式，其结果必然导致失败。
(1.9) 型: 乡村俱乐部型领导，只关心人而不关心工作，对部属一味迁就、做老好人。
(9.1) 型: 任务型领导，高度关心工作及其效率而不关心人，要求下级绝对服从。
(5.5) 型: 中间型领导，对人和对工作的关心度保持中间状态，甘居中游，安于现状。
(9.9) 型: 协调型领导，既关心人又关心工作。这种领导方式效率最高，必然可以取得卓越的成就。
3. 领导方式和第四系统理论
美国密执安大学教授利克特经长期研究，于1961年提出领导风格模式。将领导方式划分为四种类型，或者说四种系统: 专权命令式、温和命令式、协商式以及参与式。
(1) 专权命令式领导是极端专制的领导体系，采取此种领导方式的领导者极为专制，决策权集中在上层，领导者不轻易信任下属。沟通方式采取自上而下的命令方式，主要采用批评、处罚等方法，偶尔用奖赏激励下属。
(2) 温和命令式领导类似于开明专制，领导者对下属有一定的信任，采取奖赏兼惩罚的方法进行激励，进行适当授权，允许下属发表想法和意见，但是对最终决策权严格控制。
(3) 在协商式领导方式下，领导者进行决策之前会征求下属的意见，激励手段主要采用奖励方式，偶尔会使用惩罚手段。沟通方式是双向的，不仅仅注意上情下传，同时也注意下情上达。领导者掌握主要的决策权，具体问题的决策权则适当授予下级，并且允许进行协商沟通。
(4) 在参与式领导中，领导者充分信任下属，提出需要达到的目标，鼓励下属提出意见和设想，并且积极采纳，领导者常常以群体成员的身份与下属一同工作，上下级之间信息畅通无阻。
这四种领导方式中，利克特认为管理效果最为显著的就是第四种参与式领导方式。利克特认为，单靠奖金调动员工积极性的传统管理形式将要过时了，只有依靠参与式民主管理，才能充分发挥人的潜力和智慧。在这种方式下，组织制定目标和实现目标的情况是最让人满意的，生产效率往往会高于采取其他领导方式的组织。领导者对下属的重视程度与组织的效率是成正相关的。参与式就是著名的“第四系统”理论。
4. 连续统一体理论
罗伯特·坦南鲍姆和沃伦·施米特1958年提出的领导行为连续统一体理论认为，领导方式是一个连续的变量，按照领导者运用职权和下属拥有自主权的程度，把领导模式看作一个连续变化的分布带，左端表示高度专权的领导，右端表示高度放手的领导，从高度专权的左端到高度放手的右端，划分七种具有代表性的典型领导模式。(见图7-3)
图7-3 连续统一体理论
(1) 领导做出决策并宣布实施。
(2) 领导者说服下属执行决策。
(3) 领导者提出计划并征求下属的意见。
(4) 领导者提出可修改的计划。
(5) 领导者提出问题，征求意见做出决策。
(6) 领导者界定问题范围，下属集体做出决策。
(7) 领导者允许下属在上司规定的范围内发挥作用。
在上述各种模式中，不能抽象地认为哪一种模式一定是好的，哪一种模式一定是差的。影响领导方式的因素包括领导者本人的因素、员工方面的因素和环境方面的因素。
(三) 领导权变理论
“权变”一词有“随具体情境而变”或“依具体情况而定的意思”。该理论认为，在不同的情境中，不同的领导行为有不同的效果，所以又被称为领导情境理论。领导情境理论主要有下列几种:
1. 菲德勒的权变模式
1967年，美国华盛顿大学教授P. 菲德勒经过15年的调查研究，提出了一个“有效领导的权变模式”。领导效率的高低取决于领导方式和环境这两个因素。如果领导类型与领导情境相容，那么领导者就是有效的; 如果不相容，领导者就失去有效性。他将与领导有关的情境因素分为三种: 领导与成员关系、任务结构和职位权力。每一种因素分别有好坏、有无、强弱两个不同方面。根据这三种因素六个方面的不同组合，菲德勒把领导者所处的环境从最有利到最不利，分成八种类型。他认为，三个条件齐备，即领导与成员关系良好、有任务结构 (工作任务明确)、职位权力强，这是领导最有利的环境; 三者有一项或两项具备是领导的一般环境; 三者都缺的是最不利的环境。(见图7-4)
图7-4 权变模式图
2. 通路——目标模式
代表人物是加拿大多伦多大学教授罗伯特·豪斯。该模式的基本要点是: 领导者最重要活动是为下属指明通向目标的道路和帮助下属实现目标。豪斯认为，“高工作”和“高关系”的组合不一定是有效的领导方式，还应考虑情境因素。哪一种领导方式可导致最好的下属表现或结果，取决于下属的个性特点和环境因素两个方面。领导者应根据不同的情境因素确定激励或促进下属工作的最有效的领导方式。为此，他提出了指令型、支持型、参与型、成就型四种领导方式。
(1) 指示型领导方式。领导者应该对下属提出要求，指明方向，给下属提供他们应该得到的指导和帮助，使下属能够按照工作程序去完成自己的任务，实现自己的目标。
(2) 支持型领导方式。领导者对下属友好，平易近人，平等待人，关系融洽，关心下属的生活福利。
(3) 参与型领导方式。领导者经常与下属沟通信息，商量工作，虚心听取下属的意见，让下属参与决策，参与管理。
(4) 成就型领导方式。领导者经常树立具有挑战性的组织目标，激励下属想方设法去实现目标，迎接挑战。
3. 领导——参与模型
1973年美国行为学家V. 弗隆和P. 耶顿运用决策树的形式，试图说明在何种情境中和在什么程度上让下属参与决策的领导行为。他们在领导者单独决策和接受集体意见决策之间，按征求和接受下属意见的程度划分出五种不同的领导方式，并以提问的形式按照信息来源、下属接受和执行决策的不同情况划分出八种情境因素，让领导者利用肯定、否定式的决策树选择方法，依次从这八种情境因素的判断中找出最佳的领导方式。该模型提出的五种领导方式是:
(1) 领导者运用手头现有资料，自己做决策。
(2) 从下级得到必需的情报资料，然后自己做决定。
(3) 以个别接触方式让下级知道问题，取得他们的意见或建议，随后由领导者做决策。
(4) 让下级集体了解问题，集体提意见和建议，随后由领导者做决策。
(5) 让下级集体知道问题，并一起提出和评价可供选择的方案，争取获得一致意见。
4. 领导生命周期理论
也称领导寿命循环理论，是由美国心理学家科曼于1966年提出的，后由保罗·赫塞和肯尼斯·布兰查德发展为情境领导理论。该理论认为，有效的领导行为应该把工作行为、关系行为和被领导者的成熟程度结合起来考虑。所谓被领导者的成熟程度是指被领导者完成某一具体任务的能力和意愿的程度。该理论将领导行为的两个维度 (任务行为和关系行为) 的高低分别组合，形成了四种具体的领导风格:
指示 (高任务—低关系)，领导者告诉下属干什么、怎么干以及何时何地去干，强调指导性行为;
推销 (高任务—高关系)，领导者同时提供指导性行为与支持性行为;
参与 (低任务—高关系)，领导者与下属共同决策，领导者的主要角色是提供便利条件与沟通;
授权 (低任务—低关系)，领导者提供极少的指导或支持。
这一理论提出，要针对下属的成熟度采取不同的领导风格: 当下属既无能力又不情愿执行某任务时，领导者宜采取指示方式; 当下属有工作的积极性但缺乏足够的技能时，领导者需要采取高任务、高关系的推销行为，高任务行为能弥补下属能力的欠缺，高关系的行为则试图使下属领会领导者的意图; 当下属有能力但不愿意干领导者希望他们做的工作时，领导者需要处理好与下属的关系，让下属参与决策，以激励员工的工作积极性; 一旦下属成熟度较高时，即下属有能力而且愿意做好领导者交付的工作，领导者则不必多加干预，只要大胆授权，即把决策和执行的责任授与下属就可以了。
三、行政领导制度
(一) 民主集中制
所谓民主集中制是在民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合的制度，是我国根本的行政领导制度。它的基本含义是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合，民主与集中是辩证统一的关系，民主是集中的前提和基础，集中是民主的指导和结果。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》中指出: “在人民内部，不可以没有自由，也不可以没有纪律; 不可以没有民主，也不可以没有集中。这种民主和集中的统一，自由和纪律的统一，就是我们的民主集中制。”
民主集中制包括民主和集中两个方面，二者密切相关，缺一不可。民主是集中的基础，只有充分发扬民主，才能达到正确的集中; 集中是民主的指导，只有实行高度集中，才能实现真正的民主。民主集中制是要使民主和集中二者辩证地统一。如果把民主与集中割裂开来，只讲集中，不讲民主，就必然出现个人独断专行，官僚主义滋长; 反之，如果只讲民主，不讲集中，又会出现极端民主化以及无政府状态。
《中华人民共和国宪法》第三章第三条明确规定: 中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督; 国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督; 中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。
民主集中制规定了领导者与被领导者、上级和下级、部分和整体、组织和个人的正确关系。要求少数服从多数、下级服从上级、个人服从组织、局部服从整体、暂时服从长远。坚持民主集中制，就是要在组织内努力造成又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的氛围。
(二) 行政首长负责制
1. 行政首长负责制的涵义
所谓行政首长负责制，是指行政首长全面领导行政机关的工作，重大事务在集体讨论的基础上由行政首长定夺，具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任的一种行政领导制度。我国《宪法》第八十六条规定: 国务院实行总理负责制，各部、各委员会实行部长、主任负责制; 第一百零五条规定: 地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。
行政首长负责制不同于首长制。首长制又称一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权由行政首长一人执掌的行政领导制度。其基本特征是行政首长对行政机关各种事务拥有最终决定权，一切行政事物均由行政首长一人决定，其他领导成员均为行政首长的幕僚，只有建议权，而无决定权。美国的总统制是首长制的典型。
行政首长负责制也不同于委员会制。委员会制亦称为合议制，是由委员会拥有法定最高决策权的一种行政领导制度。在委员会制的运作下，行政机关的最高行政权不是由单一的首长所拥有，而是平均由一定数目委员所组成的委员会以集体领导的形式来行使，委员会的各委员职权相同，进行集体议事，决议是以投票结果来做出的，而且实行集体负责。瑞士是委员会制的典型代表。
行政首长负责制有三个突出的特点:
(1) 民主决策。行政首长虽然拥有最终决定权，但并不是行政首长个人独裁。政府工作中的重大问题必须经过集体讨论决定，行政首长根据大家的意见，行使最终的决定权和否定权。
(2) 责任明确。行政首长在任期内，对所在法定职权范围内的工作负完全责任。领导集团内部各个成员也职责明确。
(3) 分工合作。行政领导成员之间分工协作，相互配合。在实践中实行“归口管理”，职责明确，分工不分家。
2. 行政首长负责制的“首长”类别
行政首长负责制中所说的首长包括两大类，即法定的首长和推定的首长。
(1) 法定的首长是指由宪法、国务院组织法和地方各级人民政府组织法规定的各级行政领导者。法定的行政首长主要有:
国务院总理、国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、中国人民银行行长、审计署审计长、国务院办公厅秘书长;
省、自治区、直辖市、自治州、设区的市人民政府的省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，政府办公厅秘书长，政府组成部门的各厅长、局长、委员会主任等;
县、自治县、不设区的市、市辖区人民政府的县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长，政府组成部门的各局长、科长等;
乡、民族乡人民政府的乡长、副乡长。镇人民政府的镇长、副镇长。
(2) 推定的首长是指这一类行政首长没有明文的法律规定，但他负责的政府机构具有明确的政府职能，领导和管理全国或地方某一方面的行政事务，并且能够以自己的名义在其职权范围内发布规范性文件和规定行政措施。主要有:
国务院特设机构、直属机构、直属事业单位、部委管理的国家局等机构的正职领导人员;
地方县级以上人民政府未列入政府组成部门的机构正职领导人员;
地方行政区域内的国务院部门分支机构、垂直领导机构或派出机构的正职领导人员;
其他具有全国或地方政府职能和行政管理权限的行政机构的正职领导人员。
3. 行政首长负责制的“负责”的内涵
行政首长负责制的核心是“负责”。这里涉及到两个问题: 一是向谁负责，二是负什么责。
我们的政府是人民政府，一切权利来源于人民，政府的一切行为必须向人民负责。行政首长是政府的代表，因此，必须向人民负责。这是行政首长负责制的“负责”的根本。首先，向人民负责必须以人民的利益为一切行为的出发点和归宿点，坚持人民利益高于一切。凡是不与人民利益相符合的，都必须改正。毛泽东在《抗日战争胜利后的时局和我们的方针》中说过: 我们的责任，是向人民负责。每句话，每个行动，每项政策，都要适合人民的利益，如果有了错误，一定要改正，这就叫向人民负责。其次，向人民负责必须实行“阳光”行政，自觉接受人民的监督。只有监督才能保证政府行为符合人民利益，只有监督才能提高行政服务水平和效率，只有监督才能防止行政权力的滥用。其三，从体制上讲，向人民负责体现在: 作为权力机关执行机关的行政首长向权力机关负责; 作为地方政府的行政首长向国务院负责; 作为地方下级政府的行政首长向上级政府负责; 作为本级政府和本级政府部门的行政首长向本级政府负责; 作为本部门的行政首长向本部门负责。
行政首长负责制的“负责”包括四个方面。一是政治责任，即行政首长在维护政治稳定和社会安全等方面负有的责任，承担由于不当行使行政权而引起政治后果，依照宪法应承担的责任; 二是行政责任，即行政首长作为行政主体的代表，负有正确行使行政职权、履行行政职能、做好行政管理工作的责任，承担由于不当行使行政权而引起行政后果，依照行政法律规范应承担的责任; 三是公务员责任，即行政首长作为公务员的一员，应模范遵守公务员法及相关法律规定，承担由于违反有关公务员义务和纪律的规定，依照公务员法应该承担的责任; 四是领导责任，即行政首长作为一个部门的首要负责人，对本部门下属的所有部门和工作人员的行政管理活动负有指导和率领的责任，承担由于领导不力造成较为严重的后果，依照问责制等有关法律规范应该承担的责任。