行政执行的分析模型

第二节 行政执行的分析模型

一、行政执行的理论模型

迄今为止，学术界关于行政执行过程的理论模型主要有五种。

(一) 过程模型

史密斯 (T.B.Smith) 是最早建构影响行政执行因素及其过程模型的学者，他在《政策执行过程》 (1973) 一文中提出了一个描述行政执行过程的模型 (图9-1)。

史密斯认为，行政执行过程中所涉及到的重大因素有四个方面: 第一，理想化的行政决策，指合理、正确的政策。第二，执行机构，指政府机构中负责行政执行的单位。第三，目标群体，亦即政策对象，政策的直接影响者。第四，环境因素，指政治、经济、文化等环境中那些影响行政执行的受行政执行影响的因素。“具体地说，政策的形式、类型、渊源、范围及受支持度、社会对政策的印象; 执行机关的结构与人员，主管领导的方式和技巧，执行的能力与信心; 目标群体的组织或制度化程度，接受领导的情形以及先前的政策经验、文化、社会经济与政策环境的不同，凡此等等均是行政执行过程中影响其成败所需考虑和认定的因素。”

(二) 互动模型

这一理论模型的提倡者是麦克拉夫林 (M.Mclaughlin)，其主要代表作是《互相调适的政策实施》。麦克拉夫林认为，行政执行过程是执行组织和受影响者之间就目标手段作相互调适的互动过程，行政执行的有效与否取决于二者相互调适的程度。麦克拉夫林的这一理论主要包含以下几个要点:

(1) 行政执行者与受影响者之间彼此的需要和观点并不一致，基于双方在政策上的利益，彼此必须放弃或修正其立场，寻求一个双方皆可接受的行政执行方式。

(2) 行政执行者的目标与手段富有弹性，可因环境因素或受影响者需求、观点和改变而变化。

(3) 这一相互调适的过程是彼此处于平等地位的双向交流过程，并非传统理论者所说的“上令下行”的单向流程。

(4) 受影响者的利益价值与观点仍将反馈到政策上，以致左右行政执行者的利益、价值与观点。这种互动关系可用图9-2来表示。

(三) 循环模型

当代美国公共政策学者马丁·雷恩 (M.Rein) 和弗朗希·F. 拉宾挪维茨(F.F.Rabinovitz) 于1978年提出了执行循环的理论。他们把行政执行过程分为三个不同阶段: (1) 拟定纲领阶段; (2) 分配资源阶段; (3) 监督执行阶段。他们认为这三个阶段是循环往复的，而非直线单向的过程; 同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项行政执行的原则:(1) 合法原则; (2) 理性原则; (3) 共识原则。可用图9-3来表示。

行政执行循环理论侧重分析行政执行要素的重复影响力，并强调环境因素对行政执行过程的影响也是具有重复性的。

(四) 系统模型

该模型由米德 (D.S.Van Meter) 和霍恩 (C.E.Van Horn) 提出。米德和霍恩提供了一个系统模型说明行政执行过程中影响政策产出的几个相关因素: (1) 政策标准与目标，(2) 政策资源，(3) 行政执行的方式，(4) 执行机关的特征， (5) 系统环境，(6) 执行人员的价值取向。系统模式可以图9-4所示。

(五) 综合模型

该模型由萨巴蒂尔 (P.Sabatier) 和梅兹尼安 (D.Mazmania) 提出。他们认为影响行政执行各个阶段的因素，主要可分成三大类: (1) 行政问题的特性，(2)政策本身的可控变量，(3) 政策以外的变量。每一大类又可细分为若干小类，如图9-5所示.

二、影响行政执行的因素分析(https://www.daowen.com)

我们依据综合模型，具体分析影响行政执行的因素。

(一) 行政问题的特性

行政问题的性质、政策对象行为的多样性、政策对象人数及其行为需要调适量，都直接影响到政策的有效执行。分析这一问题有助于行政执行人员根据不同问题采取不同的措施，做到有的放矢。

行政执行的有效与否，首先是和所要解决的行政问题的类型和性质密切相关的。越复杂的问题，执行的难度越大。如敏感的政治性政策、涉及人们利益分配和调整的经济政策、涉及领域众多的多种综合性政策、创造性较强的改革政策，执行难度较大。行政执行中所触动的权力关系越多，涉及的机构和人员越多，政策目标越宏大，要调整的利益关系幅度越大，规范的技术操作等级越高，行政执行的难度也就越大。一般来说，全面性的政策要比局部性的行政执行难度大; 高层级的政策要比低层级的行政执行难度大。而在同一层级，同属于局部性的政策，也可因业务内容的简单与复杂不同，在行政执行的难度上有很大差别。

政策所要规范的目标团体的行为的种类越多，就越难以制定清楚明确的规则，用以约束政策对象的行为。比如，美国1972年所通过的“联邦水污染修正案”，难以取得预期政策效果，其原因就在于水污染的类型繁多，全国计有12000多种污水的来源。在这种种类繁多的情况下，难以制定正确、统一的规则和标准，作为监督检查的依据，其执行的成效必然会大打折扣。

行政问题所涉及的目标团体人数的多少，也影响着行政执行的效果。一般说来，政策涉及到的人数越少、越明确，行政执行就越容易，越有效，反之，行政执行就越困难，越无效。

行政问题需要目标团体行为调适量的大小，也影响到行政执行的效果。人们因历史传统的熏陶，而养成一套行为定向及模式，常习惯于某种成规，倾向于保守持续的状况。要想全面改变人民的思想行为，十分困难。因此，为了实现政策目标，目标团体行为所须调适量愈小愈好，这样不至于造成人员的抵制，有利政策的有效执行。我国采用渐进式改革，从某种意义上说，正是基于以上的认识。

(二) 行政决策本身的因素

在公共管理领域，许多政策不能达到预期效果，执行中困难重重，在很大程度上与政策本身的缺陷有关，因此，分析政策本身是如何影响行政执行的，有助于制定更加科学、合理的政策，使政策得以有效执行。

(1) 政策的正确性。政府决策的正确性是有效执行的前提。正确的政策符合社会发展的客观规律，代表人民根本利益，能够促进社会发展，给人民带来利益，能被执行者所认同，被政策对象所拥护，因而能得到有效的执行。反之，行政执行必然会在执行者和政策对象的消极应付和抵制中搁置。政策的正确性，首先要求的是内容的正确、方向的正确; 其次要求政策制定具有科学的理论基础，严密的逻辑关系，科学的规划程序。

(2) 政策的具体明确性。政策内容具体明确是行政执行有效的关键所在，是行政执行者行动的依据，也是对行政执行进行评估和控制的基础。一项政策要能够顺利执行，从操作上和技术上来说，它必须具体明确，即政策方案和目标具体明确，政策措施和行动步骤明确。同时，政策的具体明确性还要求政策目标是切合实际并可以达到的，是可以进行比较和衡量的，政策目标的完成必须是行政执行者职权范围的事; 政策方案应该指出所期待的结果，并要明确规定完成的期限。在实际行政执行中，模棱两可、含糊不清的政策自然令人无法执行，也容易引起政策界限不清和导致政策随意变通。

(3) 政策资源的充足性。无论政策制定得多么具体明确，如果负责执行政策的机构和人员缺乏必要的、充足的用于行政执行的资源，那么，执行的结果也不能达到预期的政策目标。因此，政策方案要涉及政策资源的具体规定。一般说来，政策资源主要有经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。

必要的经费和人力是行政执行的物质基础，许多政策对此都有相应的规定。俗话说，“巧妇难为无米之炊”。任何政策的执行，都需要投入一定的人力、物力和财力。应遵循以最小的投入获最大的产出为原则，投入多并不一定产出多，因为其中还有许多管理问题需要解决。因此，在行政执行活动中投入的经费和人力资源都要适量，只有这样才能有助于政策的有效执行。

信息是行政执行活动的必要条件。政策方案要保证行政执行者有畅通的信息渠道和足够的信息来源，否则，执行者就无法制订出切实可行的行动计划，也无法对行政执行过程实施必要的控制。实践证明，行政执行中的某些失误或困难，常常是因执行者缺乏必要的信息而造成的。

权威是行政执行的根本保证，是政策有效执行的又一项特殊而重要的资源。行政执行活动的基本特点是，需要很多人的共同活动，而共同“活动的首要条件也是要有一个能正确处理一切所属问题的起支配作用的意志”。[1]这个意志就是权威。没有权威，就不可能形成人们这种共同的、相互协作的活动; 在各行其事的境况下，是无法实现政策目标的。建立政策的权威，就是要使政策成为国家的意志，迫使每一个执行者服从它，否则，政策就无法执行，或在执行过程中走样。当前，我国行政执行过程中不同程度地存在着“上有政策，下有对策”的现象，就是政策权威性不够的一种表现。

(三) 行政决策以外的因素

影响行政执行的因素，除了行政问题的特性、政策本身以外，还有目标团体、行政执行人员，执行机构间的沟通与协调等因素。

(1) 目标团体对行政执行的影响。目标团体是指政策直接作用、影响的对象。政策能否达到预期目的，不是政策制定者一厢情愿的事情，也不是行政执行者能够完全决定的事情，而是在很大程度上取决于目标团体的态度。目标团体顺从、接受政策，行政执行就会成功; 目标团体不顺从，拒不接受政策，目标团体就会失败;目标团体只部分接受，也会加大行政执行的难度。可见，目标团体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。

政策目标是多种多样的，但它总要表现为对一部分人的利益进行分配和调整，表现为对一部分人的行为进行制约或改变。一般情况下，目标团体对政策的顺从接受程度既与目标团体衡量政策的成本利益有关，也与政策对目标团体行为的调适量有关。一项政策出台，如果目标团体认为是能够增加自身利益的，或行为的调量较小的，就容易被接受。反之，如果目标团体认为是无益的、甚至是对自身利益的剥夺，或行为的调适量过大，就容易被拒绝。这就要求政策制定必须要符合社会发展的客观规律，要代表人民群众的根本利益，或者政策需要目标团体行为的调适量要适当，以利于人们对政策的服从和接受。

(2) 执行人员的素质和工作态度。任何一项政策最终都要靠执行者来实施。执行者对政策的认同、对行政执行行为的投入、创新精神、对工作的负责、较高的政策水平和管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。现实中的政策变形走样在一定程度上是由于行政执行者的素质不高和思想观念上的错误所导致的。行政执行者缺乏必要的知识和能力，对某项政策理解不透，把握不准其精神实质，就导致政策在传达、宣传、执行中的失真、失当、失误。特别是在社会转型时期，行政执行者思想上拜金主义、功利主义、本位主义思想严重，对国家政策的执行常打折扣，甚至搞出各种各样的“对策”，阻碍政策的顺利实施。当行政执行者身兼政策对象和执行者的双重角色时，容易为了局部或个人利益，钻政策“空子”，搞“上有政策，下有对策”，对上面政策或是硬顶，或是软拖，或执行起来马马虎虎，导致行政执行活动失败。另外，行政执行者的政策水平和管理水平直接影响到政策任务的完成。执行者尤其是领导者如果没有对政策实质的把握能力，就很难争取到行政执行所需的种种资源，不能做好政策实施的宣传指导工作和制定正确的实施方案，不能沟通和协调各种关系，从而难以有效地执行政策。可见，提高行政执行者的素养是至关重要的。

(3) 执行机构组织间的沟通与协调。沟通是行政执行过程中各级组织人员进行信息交流、传递的过程，是对于政策目标及其相关问题获得统一认识的方法和程序。有效的沟通是行政执行成功的重要条件之一。这是因为，从纵向沟通来看，上级机构的政策标准本身是无生命的，它必须通过有效的沟通渠道传播给执行者。而执行者对政策的支持程度也取决于上级机构对政策的解释和执行者对政策的了解，而且上级机构对执行情况的了解也只有通过沟通渠道方可获得。从横向沟通来看，由于一项政策的实施常常涉及众多机构和执行人员的分工合作，而在他们的分工合作过程中难免会产生分歧、误会、隔阂以至矛盾冲突，这就需要通过有效的沟通，相互交换意见、看法，以弥合意见分歧，消除误会、隔阂，化解矛盾冲突，进行彼此之间的了解与合作，提高行政执行的效率。再者从执行者与目标团体之间的关系来看，目标团体对政策接受与否以及接受的程度在很大程度上取决于他们之间的沟通。目标团体不可能自发地接受政策。执行者不仅要通过沟通渠道将政策指令传递给目标团体，而且更重要的是执行者应该通过沟通渠道向目标团体说明政策所具有的意义与制定政策的理论依据与时代背景，以及推行政策所要达到的目的，让他们理解和掌握政策，从而积极主动地执行政策。

协调是执行机构为了顺利实现政策目标，而谋求自身统一和谐、谋求自身各相关要素匹配调剂、协作分工的一种行为方式。在行政执行过程中，发生矛盾是常有的事。如计划本身不周密、不合实际之处，客观情况变化也会出现一些意想不到的事情。最为普遍的是，各执行机构之间所处地位不同、利益不同，各个执行者人员的知识、智力、经验性格以及看问题的角度不同，出现意见不同和利益矛盾是很自然的。这些主客观情况都需要通过协调来解决。否则，缺乏协调，将导致本位主义、各自为政，导致资源浪费和效率低下。因此，协调也是保证政策有效执行的条件之一。

(4) 政策环境。何一项政策的执行都要受所处社会环境的影响和制约。适宜的环境当然有助于政策的有效进行。不适宜的环境必将妨碍政策的顺利实施。影响行政执行的环境因素主要有，政治环境、经济环境和社会心理环境。这一点，我们在行政环境一章已有所论及，这里不重复。

---

[1] 参见《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社，1972年，第553页。