行政执行的过程

第三节 行政执行的过程

行政执行是一个复杂的过程，它包含了一些基本环节或一系列的功能活动，对行政执行过程的研究是行政执行理论的一个重要组成部分。

从行政执行的基本程序看，行政执行过程一般可分为行政执行前的准备; 具体执行阶段中的指挥、沟通、控制和协调; 执行结束后的绩效评估及反馈。

一、准备阶段的工作

(一) 拟定计划

为了决策执行有条不紊，就必须制定行动计划。所谓行动计划，就是根据决策要求，结合实际条件，及时制定出行政执行的行动方案。通过方案，明确做什么、怎么做、谁来做以及先做什么、后做什么、采用什么方法和手段等问题。计划的目的就是合理地安排和使用人力、物力、财力和时间，以提高工作效率。在拟定计划时，对大的决策目标应合理分解，分期分段完成。同时还要制定执行决策的规章制度、组织纪律。通过制定执行计划，使执行者明白各自所负的责任和各自在执行机构中的位置及应起的作用; 明白相互之间的关系及遇到问题应找谁解决; 明白可供利用的经费、设备及环境条件，明白整个组织活动程序和步骤，从而有序快速达到既定目标。通过拟定执行计划，对决策方案的各个项目设立量化标准，使执行者对执行内容要达到什么标准心中有数，也使监控者检查监控有依据。

(二) 思想动员

行政执行的主体是人，人是有思想的。如果只是让人们去执行决策，完成决策目标规定的任务，而不让人们明确要完成任务的意义和内容，以及执行决策的方法步骤，那么人们的行动将是被动的、盲目的，其结果可能造成执行走样。因此，行政执行首先必须要进行宣传发动、思想动员，让各方面最大限度地认同决策内容和所要达到的目标，以减少决策执行的阻力，提高行政执行的效率。

(三) 物质准备

物质准备是保证行政执行顺利进行的经济基础，是必不可少的环节。物质准备主要是指必需的财力 (经费) 和必要的物力 (设备) 两方面的准备。首先，执行者应根据行政执行活动中的各项开支，本着既能保证执行活动正常开展，又坚持勤俭节约的原则编制预算。预算必须报经有关部门批准后，才能执行，才算落实了活动经费。其次，是必要的设备准备，包括交通工具、通讯器材、机械设备、办公用品等方面的准备。只有做好充分的物质准备，才能为有效地执行政策创造有利条件和环境。

(四) 组织准备

组织准备工作是政策具体贯彻落实的保障机制，组织功能的发挥情况，直接决定着政策目标的实现程度。组织准备不只是解决组织形式问题，而且包括建立精干高效的组织机构、配备胜任称职的领导者和一般的行政执行人员，制定必要的规章制度，使人力、物力、财力得到最合理的利用。

确定行政执行是组织准备中首要的任务。常规性、例行性政策的执行，如属原机构的任务，则应由原执行机构继续承担，不必另建机构，但有时也可用提高原机构地位的方式或者改组机构的方式来保证执行工作顺利进行。如果遇到非常规性或者是牵涉面较广的政策，则可组建临时办公机构，以确保政策的有效执行，一旦政策目标实现后，即行撤销。

选人是组织准备工作中的一项重要内容，因为人是组织中最能动、最活跃的因素，是组织行为的主体。德才兼备、四化标准是选人用人的基本原则。行政执行主要是抓具体落实。因此，行政执行中领导者和组织者的素质要求具有较强的政策理解能力，具有沟通、协调能力; 善于用人，做到人尽其用; 具有宽广的胸怀，善于处理人际关系; 讲求工作效率，善于从实际出发，采取机动灵活、随机应变的方式方法，有步骤、有次序地推行政策实施。对于一般执行者来说，应具有本职工作的业务知识和管理经验，善于领会领导意图，忠实有效地执行领导指示，保质保量完成政策任务。

制定必要的管理制度可以明确政策具体执行的准则和依据，保证行政执行有一个正常的秩序。这些制度主要有: (1) 目标责任制。它主要围绕政策目标的实现，确保每个执行者都能够明确自己在贯彻执行政策过程中应该做什么、怎样做、做到何等地步和遇到问题怎么办等。(2) 检查监督制度。目标责任制制定后，有赖于认真忠实地执行，执行的效果如何，必须要有及时了解和恰当评判。严格的检查监督制度是目标责任制得以落实的保障机制。(3) 奖励惩罚制度。有功必赏、有过必罚，赏罚分明，这一制度的建立使得整个管理制度形成良性循环。目标责任制、检查监督制和奖惩制度是一个有机整体，责任制是核心，检查监督制是手段，奖惩制是杠杆，三者相辅相成，缺一不可，共同形成推动政策全面、有效地实施的一套完整制度。

二、执行阶段中的指挥、沟通、控制与协调

做好准备工作，就为有效执行奠定了坚实基础。具体执行阶段又是一个复杂的系统，它是由若干功能性环节组成的环环相扣的过程。主要包括指挥、沟通、控制与协调。(https://www.daowen.com)

(一) 行政执行中的指挥

行政执行中的指挥是指行政领导者在执行决策过程中，按照既定的目的和计划，发令、指导、调度和协调下属执行活动的过程。具体说来，行政执行中的指挥作用可以概括为如下几点: (1) 保证作用。因为行政执行活动参与的人员多，分工精细，协作复杂，并且连续性强，各项任务相互联系相互制约。为了保证决策目标的实现，就要求在执行活动中必须有统一的指挥，使执行活动环环相扣，配合协调，执行高效。(2) 推进作用。在决策已经作出，计划、方案已经确立，责权利已经明确的情况下，只有强有力的行政指挥，才能把行政执行活动从静态推向动态，使计划变为行为。(3) 激励作用。有效的行政指挥可以使行政管理中的人力、物力、财力以及信息等各种资源得以充分利用，尤其是可以激发人们士气，挖掘人们潜能，调动人们积极性、主动性和创造性，为实现决策目标努力奋斗。④预防作用。统一而有效的指挥，可以防止和避免松散混乱及无政府状态的滋生，抵制阳奉阴违、有令不行、有禁不止、各行其是现象的蔓延，杜绝由于缺乏领导核心的有效指挥而导致决策执行不到位或决策走样的局面出现。

要使行政执行中的指挥作用得以充分发挥，行政指挥者必须具备相应的条件。其中主要包括: (1) 必须拥有指挥权。指挥权来自两个方面，一是由组织机构正式授予或依法授予的法定地位而带来的法定权力。职位越高，这种权力越大。二是指挥者自身具有的权威性和影响力。指挥者有了权威性和影响力，就会受到被指挥者的爱戴、拥护，被指挥者接受指挥的程度就会大大增加。所以，指挥者必须注重自身修养，保证自己足够的权威基础，以便更好地履行指挥功能。(2) 敢于指挥。一个好的指挥者必须有对工作高度负责的精神，要敢于创新和敢于承担风险，大胆指挥，勇于开拓。(3) 善于指挥。要善于指挥必须做到: 首先，指挥者必须有充分的知识和思想准备，要对决策内容、目标和意义有深刻理解。因为这样才能准确把握工作要求，忠实于决策，使贯彻执行不走样。其次，指挥者必须有较高的综合分析能力，有战略眼光，能够纵观全局，关心长远; 同时也要有战术头脑，能够兼顾各个局部的、眼前的利益。最后，指挥者要善于用人，敢于授权。指挥者在调兵遣将时，一定要注意人的优劣长短，充分发挥每个人的优点和特长，善于发现人才并给予充分信任。与此同时还要善于授权，在决策执行过程中，指挥者必须善于根据形势变化和执行任务的需要，适当授予下级组织和人员一定的权力和责任，并协调好相互之间的职权关系，形成大权集中、小权分散的局面，只有这样才能更加有效地发挥指挥权的作用。

行政指挥的方式主要有: (1) 口头指挥。这种指挥是指运用口头语言进行的指挥。包括指挥者和被指挥者面对面的直接指挥和利用电话、传呼、录音、广播等工具进行的指挥。口头指挥的特点是简单、及时、方便，是实际工作中广为采用的一种指挥方式。在进行口头指挥时，要充分利用语言表达艺术感染被指挥者，使之对被执行的内容从心理上产生认同感。(2) 书面指挥。这种指挥是指利用各种公文形式进行的行政指挥。一般在由于地域、时间以及指挥层次等方面的限制，不便口头指挥时采用。使用书面指挥方式时要注意公文的严肃性和规范性，既要按照国家行政机关公文的规范形式进行指挥，又要严格控制书面指挥的质量和数量，应杜绝“文山”现象产生。(3) 会议指挥。这种指挥是指运用各种会议的形式进行指挥。它是现实中行政机关常用的一种指挥方式。会议指挥的核心问题是提高会议的效率和质量，应防止会议过长过滥，还要杜绝“会海”现象蔓延。(4) 网络指挥。这是一种通过计算机网络进行的指挥。随着我国电子政府建设的推进，网络指挥越来越普及，作用越来越大，地位也将越来越重要。网络指挥的最大优势是指挥的成本低，且不受时间、地域、人员等条件的限制，还可以做到灵活多样、互通互动、因人因地制宜地进行指挥。当然，通过网络进行指挥，必须是在建有完善的政府管理网络的基础上。

(二) 行政执行中的沟通

行政执行中的沟通是指在行政执行过程中，行政组织与外界环境之间，行政组织内部各个部门之间、层级之间、人员之间信息的交流与传递过程。其作用可以概括为以下几点: (1) 行政沟通是提高政府工作透明度，得到社会公众认同的有效途径。(2) 行政沟通是提高行政执行有效性的保证。(3) 行政沟通是改善人际关系、增强组织凝聚力的重要手段。

行政沟通的类型主要有: (1) 正式沟通和非正式沟通。正式沟通是指通过正式组织程序，按照组织规定的线路和渠道所进行的信息传递与交流。它是行政沟通的主要形式。非正式沟通是指正式沟通渠道之外的信息交流传递。这种沟通是建立在日常人际关系基础上的一种自由沟通，没有明确的规范和系统，不受正式组织体制的约束和时间及场合的限制，也没有固定的传播媒介。(2) 下行沟通、上行沟通和平行沟通。下行沟通是指上级机关按照隶属关系自上而下进行的沟通，主要用于对下级传达政策，下达任务和目标，提供关于组织程序和行动的情况，即一般所讲的“上情下达”; 上行沟通是指自下而上的信息交流，主要用于下级向上级汇报工作，请示问题，反映情况提出建议等，也是下级对上级指示、命令的接受执行情况作出的回馈反应，即一般所讲的“下情上达”; 平行沟通是指同级部门和人员之间进行的信息传递和交流，即一般所讲的“横向沟通”，其作用在于加强职能部门之间的联系与了解，增进协调与合作。(3) 单向沟通和双向沟通。单向沟通是指无反馈的沟通，一方只发出信息，另一方只接受信息，接受方不向发出方反馈信息，如发布公告、通知等; 双向沟通是指有反馈的信息沟通，如下达任务后要求汇报任务执行情况等。(4) 口头沟通、书面沟通、机械沟通和体态沟通。口头沟通是指通过语言进行的信息交流。如会谈、讨论会议等; 书面沟通也叫文字沟通，是指以文字形式进行的信息交流; 机械沟通是指借助机械设备进行信息交流，如电话、计算机网络等; 体态沟通是指以动作、行为、表情等进行的信息交流。除此以外，还有以结构模式进行划分的类型，如链式、轮式、环式、全通道式和Y式等。

(三) 行政执行中的控制

行政执行中的控制是指行政领导者根据决策目标的要求，对决策执行情况进行监督、检查，及时发现和纠正决策执行中的偏差，以保证决策目标实现的过程。行政控制的目的在于发现决策执行过程中的偏差和失误，并及时采取有效措施加以调整和纠正，以保证实际工作和决策目标相一致。行政控制的基础是信息，没有及时的信息反馈便无法进行控制。检查监督是实行行政控制的主要手段，只有在行政执行中进行有效的检查和监督，才可能有真正的控制。因此，检查和监督是防止失控的有效方法。

行政执行中的控制种类可以划分为: (1) 事先控制、事中控制、事后控制。事先控制是指决策执行前所进行的控制，一般要在预测的基础上，在决策执行的准备阶段即进行，以起到防患于未然的作用; 事中控制是指在决策执行过程中所进行的控制，其特点是控制过程与决策执行过程同步，它要求控制人员深入执行现场，进行检查和监督，以便掌握第一手信息，对出现的问题及时加以纠正，以保证执行工作按计划运作; 事后控制是指在行政执行计划完成后，根据决策执行结果反馈的情况，找出在决策执行过程中出现的问题和偏差，采取一定的补救措施并认真汲取经验和教训，以有利于下一个环节的工作即新的决策和执行得以顺利进行。(2)集中控制和分散控制。集中控制是指在决策执行过程中最高行政机关控制所有问题，各中间层的管理活动都要按照事先预定的程序进行，只起传递信息、监督作用; 分散控制是指一种分级控制，中下级行政组织具有较强的独立性，分别承担对不同问题的控制职能。集中控制和分散控制各有优缺点，也各有其适用范围，有效的领导者应视具体情况采用控制手段。

行政控制方法多种多样，常见的方法有: 法律规章控制、组织控制、预算控制、工作程序和行为规范控制、自我控制。上述几种常见的控制方法在行政执行中往往被同时运用，以发挥各种控制手段的综合功能，从而达到决策目标的圆满实现。

(四) 行政执行中的协调

行政执行中的协调是指行政领导者引导行政组织与外部环境之间、行政组织内部各部门之间建立分工合作、相互配合、协同一致的和谐关系，以实现行政决策目标的管理活动。通过组织内部的协调，可以把组织与个人之间的力量拧成一股绳，形成步调一致的局面，以实现政策目标。通过组织与外部关系的协调，可以创造有利于决策执行的宽松环境，促使决策目标的顺利实现。

行政协调在行政执行中与指挥、控制、沟通一起构成完整的行政运行体系，各自发挥着重要作用。行政协调不等同于行政指挥，行政指挥作为一种组织行为意味着服从和强制，而行政协调作为一种组织行为还包含讨论、协商和调整等意思。有些问题单靠指挥是解决不了的，必须经过双方或多方的协调才能解决，特别是组织与外部发生关系时，协调是最有效的方法。行政协调与行政控制也不同，行政控制是针对行政活动中计划的执行与计划的标准之间差异或背离现象而采取的纠正或克服的行为; 行政协调则是强调各个行政组织或部门之间、人员之间的和谐和同步，目的是通过协调将分散的、冲突的、矛盾的行为变为集体的、合作的、协调的行为，达到整体平衡，保证决策目标的实现。行政协调与行政沟通的关系是既有联系又有区别，沟通是协调的手段，协调是沟通的结果，没有沟通便没有协调，但两者的侧重点不同，沟通强调的是实现思想上的统一，而协调则是谋求行动上的一致。

行政执行中的协调贯穿于行政运行的全过程，是行政执行不可缺少的环节，也是提高行政管理整体效能的关键之一，其根本作用在于解决部门之间和人员之间所发生的矛盾和冲突，保证决策目标的实现。具体作用可以概括为: (1) 凝聚作用。行政组织的凝聚力在很大程度上是通过行政协调形成的，行政协调既能放大组织内部积极因素的效应，又能化解某些部门的消极因素效应，从而使行政组织部门之间和行政人员之间在思想上达成共识，行动上取得一致，利益上求得均衡，彼此之间相互理解和支持，进而达到政通人和，使组织产生巨大的凝聚力。(2) 平衡作用。行政系统的整体与部分以及各部分之间保持相对平衡，能使行政管理活动有效进行。而相对平衡状态是通过行政协调来实现的。协调可以平衡各种利益关系，化解各种矛盾。同时，通过协调平衡，可以合理利用资源，使各部门人力、物力、财力形成最佳组合。(3) 放大效应。行政协调能使纵向的各级行政组织、横向的各个行政部门形成有机整体，产生合力，使行政管理各环节协调配合，克服各自为政、条块分割、互相牵制等弊端，促使行政组织中力量集中和行动一致，整体功能大于部门之和，从而达到放大组织功能和提高行政效率之目的。

行政协调的常见方法有: (1) 会议协调。在行政执行中，当遇到复杂的问题，涉及到多方面利益，需要研究时，一般都召开有关部门协调会议，以期找到比较好的方案，使问题得到解决。(2) 组织协调。指通过组织关系进行协调。一是通过计划、设定目标和正确划分职责权限等，对各部门、各单位的活动实行强制性协调。二是通过成立跨部门的领导机构，由各有关单位派代表组成领导小组或协调委员会，来协调相关部门的活动，从而为实现政策目标共同努力。(3) 信息协调。即通过传递资料和信息，促使有关各方及全体成员明了真相，互知互谅，精诚合作。同时，加强部门之间、人员之间的信息沟通，交换意见，联络感情，及时消除误会，解除疑虑，以达到在行动上谋取合作之目的。

行政执行过程的最后一环，涉及行政执行绩效评估与总结、反馈问题，我们将在行政绩效一章详细论述，在此不再重复。