我国行政执行中存在的主要问题及其治理

第四节 我国行政执行中存在的主要问题及其治理

一、我国行政执行中存在的主要问题

(一) 执行权力的收放摇摆不定

中央政府对地方政府行政执行权力的配置在下放——上收之间摇摆不定，降低了政府的行政效率。在我国行政体制改革初期，地方政府获得大量行政自主权，政治和行政影响力逐渐增大，以至于开始影响中央的宏观施政。此时，“上有政策，下有对策”成为普遍现象，敷衍执行、部分执行甚至替代执行等小动作屡屡出现。

20世纪90年代后，中央政府为了树立中央权威，强化宏观调控，又开始收回之前下放的权力，地方政府失去了部分自主权，不得不服从中央的命令，然而，地方失去之前的行政权力后，也失去了行政积极性，从而降低了行政效率，甚至对于政策采取机械执行的方式，无法达到中央决策预定效果。这就出现了在权力配置上“一放就乱，一收就紧”的恶性循环。

(二) 行政层级过多

行政执行的过程是行政决策从高层政府向基层政府传达的过程，也是行政决策从抽象到具体的过程。行政层级过多，行政链条过长，难免不会出现执行偏差。我国政府分为中央、省、市、县、乡五级。行政决策层层下发过程中常常变形走样。

如在2001年，国务院办公厅下发了《关于关闭国有煤矿矿办小井和乡镇煤矿停产整顿的紧急通知》，某省接到通知后，下发给各市政府并督促制定了具体要求和任务。到下半年，关闭全部矿办小井22处，关闭乡镇煤矿619处。但是，对照国务院办公厅原政策文件的要求，地方政府对上级政策精神的贯彻还存在不少差距。如果真的要严格执行中央政策，则本省煤矿业将大大受损，所以在省政府下发的文件中就留了空隙，到了市级政府对上级决策精神进行传递的过程中，则又会考虑本区域的经济发展和财政收入中小煤矿的贡献，政策执行也不会严格遵循省政府的要求，最后到各县乡基层政府落实的时候，小煤矿的存在与其财政收入的联系则更为密切，更不愿意严格执行。于是，中央决策在一级一级传递过程中，偏差出现了乘数效应，最后出现小煤窑“假关闭”“不关闭”的现象也就顺理成章了。

(三) 机构职能交叉重叠

行政机构职能“上下同构、左右交叉”是我国政府部门职能分配的特征。由于社会事务的管理往往涉及多层级政府和多个政府部门，行政执行过程中多头执行多重执行的情况时有发生。

在行政执行过程中，如果上级政策对于执行主体而言是有利的，则政策可能涉及到相关部门都想从中分一杯羹，从而导致各方积极介入、争相管理的局面。出现这种情况，各方执行部门是捞到好处了，但却损害了公共利益，行政执行也偏离了既定的目标，无法达到预定的效果。另一方面，如果上级决策对于执行主体而言没有利益甚至有害，则各部门之间就往往出现“踢皮球”、相互扯皮和推诿的现象，使政策无法得到落实，形成行政执行领域的“反公共地悲剧”，导致执行行动失败。

(四) “运动式行政”执行方式

“运动式行政”是中国特有的行政执行方式。“运动式行政”脱胎于计划经济时代的政治运动，通过执政党和国家行政组织有效的意识形态宣传和超强的组织网络渗透，以发动群众为主要手段，动员社会资源以实现国家的各种治理目的。政治运动在当时特定的社会历史条件下，是具有一定的合理性。但我国现今已建立起日益完善市场经济体系，国家治理的社会基础开始发生根本性的变化，国家治理方式也迫切需要作适应性的调整与变革。这意味着应该更多地通过常规化的法律法规、制度规范、合法程序来执行行政决策，实现社会管理，而不是采取“运动式行政”来完成。

二、行政执行问题的消解

首先，应明确并保护行政执行主体的正当利益。地方政府承担的行政执行责任使得地方政府逐渐成为独立的利益主体，要合理地认识到地方政府的利益，保护正当利益，协调中央和地方的关系。依法明确地方政府的正当利益是政府行为的重要驱动力，它可以提高政府工作效率，激励工作人员尽职尽责完成工作任务。此外，还应该建立地方政府正当利益表达途径，给地方政府自利性以舒解的渠道。

其次，建立权力清单制度，合理配置行政执行权。第一，合理划分中央和地方的权限。总的原则应当是: 既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性; 既要有维护国家宏观调控权的集中，又要在集中指导下赋予地方必要的权力。同时，必须从法律层面规范中央和地方各级政府的关系，规避由于中央和地方财权事权划分问题激发自利性，引发执行偏差。第二，合理划分各具体行政部门间的权力，明确各部门的职能范围、权力大小，以法律形式确定下来，避免因职能重叠和权限不清导致的政策执行的混乱局面。

再次，完善行政监督机制。保证监督机构独立性，改变专门监督机构现行的双重领导体制，实行垂直管理，保证监督不受到地方政府或其他利益集团的干扰，才能保障监督的有效性和权威性。重视执行过程监督。将结果监督和过程监督更好地结合起来。

最后，完善行政绩效评估体系。量化行政决策和行政执行的各种概念、规则、条件、范围、效果，建立全方位的行政执行量化指标体系和不同层次的行政执行偏差坐标。每项中央决策都要通过偏差坐标考量行政执行的最终偏差系数，并列入各级执行主体的绩效考核内容之中，以提高行政执行绩效。

【复习思考题】

1. 什么是行政执行?

2. 行政执行包含哪些基本功能活动环节?

3. 如何理解行政执行中的原则性与灵活性相统一要求?

4. 简述影响政策有效执行的基本因素。

【案例分析】

四川“清单”切入依法治省(https://www.daowen.com)

2013年，四川省委制定出台《四川省依法治省纲要》，同时加快建设“权力清单”“收费清单”“负面清单”等清单制度，力促“行政权力进清单、清单之外无权力”。

权力清单

根据近期出台的《关于推进依法治省、加快法治政府建设的意见》，四川正加快建设“权力清单”“收费清单”“负面清单”三大清单制度。四川省政府法制办主任张渝田说: “我国80%以上的法律、90%以上的法规和几乎全部的规章，都是由政府及其职能部门负责执行和落实的，行政管理行为直接涉及公民、法人和其他组织的权利义务。讲法治，首先应当强调如何用法律规范政府的行为，如何使政府守法。让权力在阳光下运行是保证政府守法的最有效的方式”。

他告诉记者，通过两年多的建设，四川目前已初步建成了行政权力依法规范公开运行平台。这个平台包括“一目录、一厅、二平台”，即行政职权目录、电子政务大厅、行政权力运行基础平台和行政权力运行监督平台。

在这一过程中，四川省对99个省级部门的行政审批 (行政许可)、行政处罚、行政征收、行政强制、行政确认、行政裁决、行政给付及其他行政权力等八大类行政权力进行清理，共清理出行政权力8886项，联合会审确认8474项，并公示晾晒“权力清单”，编制了权力目录，制定了行政权力运行流程图，将行政权力运行流程固化，实现全程电子化网上运行，并进行实时网上监督。

目前，四川已在全国率先建成省、市、县三级互联互通的行政权力公开运行平台，省、市、县三级政府所有行政权力全部录入行政职权目录。

近日，记者登录四川省政府门户网站，点开“四川省电子政务大厅”板块，各厅局行政权力事项、运行流程及法律依据一目了然。被省级单位行政处罚的群众还可跟踪处罚事项办理情况。

负面清单和收费清单

2013年7月，成都学习上海自贸区经验，成为在全国首个正式开展“负面清单”管理模式改革的副省级城市。“负面清单”是国际上广泛采用的投资准入管理制度，政府以清单方式明确列出禁止和限制企业投资经营的行业、领域、业务等，清单以外则充分开放，企业只要按法定程序注册登记即可开展投资经营活动。目前国际上已有70多个国家采用“准入前国民待遇和负面清单”管理模式。

对照“负面清单”，成都还将制定、公示各级政府“准许清单”，建立公开、透明的行政权力运行标准和流程，探索网上审批，有效减少审批、非审批事项，进一步打造高效公平廉洁的服务型政府; 推行“监管清单”，将转变政府监管方式，规范监管行为，优化投资环境。

目前天府新区成都片区就对传统制造业中的低速汽车、有色金属冶炼等项目亮起了红灯，电力行业中单机容量5万千瓦以下的常规小火电机组项目也被禁止; 别墅类房地产开发项目、高尔夫球场项目和赛马场项目则被列入严格限制类条目。

成都市发改委副主任王翼刚表示，负面清单、准许清单、监管清单分别告诉投资者在成都什么事不可以办，进入成都后做什么和怎么做、政府如何进行监管，把主导权更多地交给市场，确保审批标准和程序规范、公开，规范监管行为，优化投资环境。

在收费清单方面，记者了解到，四川省已经建立了完备的行政事业性收费目录，经营服务性收费目录也正在制定中，预计将于今年年底出台。四川省政府办公厅行政审批制度改革处处长蔡民说: “有了清单，行政部门收费有依据，企业和个人也能够根据清单内容对行政部门实施监督。如果在清单列出的目录外收费就是违法行为。”

根据目录，2013年，四川取消和停征行政事业性收费55项 (含国家项目和省级项目)，减轻企业和社会负担约4亿元。今年6月，四川省财政厅会同四川省发展改革委联合下发《关于停收和免收22项行政事业性收费的通知》，规定在全省范围内停收和免收22项行政事业性收费，此举可减轻企业和社会负担约5亿元。

四川大学“985”工程首席科学家、诉讼法学界著名学者顾培东认为，四川在依法治省的过程中加强“顶层设计”，创新工作机制，强化依法行政，各级政府职能转变迈出实质性步伐。“广大公务员有义务推动全社会守法意识的形成，各级政府如果都依法办事，老百姓遇到问题自然会去找法。以依法行政为突破口推进依法治省，抓住了问题的要害”，四川省高级人民法院审判委员会专职委员白宗钊说。

案例分析要求

1. 请从行政执行的角度评价四川权力清单制度。

2. 请结合行政管理相关理论，谈谈你对材料中画线部分的理解。

【参考文献】

［1］夏书章，《行政管理学》第四版，中山大学出版社，2008年版。

［2］张永桃，《行政学》，高等教育出版社，2009年版。

［3］竺乾威、 ［美］马国泉， 《公共行政学经典文选》，复旦大学出版社， 2000年版。

［4］宁骚，《公共政策学》，高等教育出版社，2003年版。

［5］［美］杰伊·M. 沙夫里茨，《公共政策经典》，北京大学出版社，2006年版。

［6］［美］理查德·J. 斯蒂尔曼二世，《公共行政学: 概念与案例》，中国人民大学出版社，2004年版。