行政复议和行政诉讼
第三节 行政复议和行政诉讼
行政复议和行政诉讼是行政法上两个基本的救济制度和纠纷解决机制，是公民、法人或者其他组织维护其合法权益的重要途径。二者在为行政相对人和利害关系人提供救济方面都发挥着十分重要的作用。
一、行政复议
(一) 行政复议的涵义和特点
行政复议是指公民、法人或者其他组织不服行政主体作出的具体行政行为，认为行政主体的具体行政行为侵犯了其合法权益，依法向法定的行政复议机关提出复议申请，行政复议机关依法对该具体行政行为进行合法性、适当性审查，并作出行政复议决定的行政行为。是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。
行政复议有以下四个特点:
1. 提出行政复议的人，必须是认为行政机关行使职权的行为侵犯其合法权益的法人和其他组织。
2. 当事人提出行政复议，必须是在行政机关已经做出行政决定之后，如果行政机关尚没做出决定，则不存在复议问题。复议的任务是解决行政争议，而不是解决民事或其他争议。
3. 当事人对行政机关的行政决定不服，只能按法律规定，向有行政复议权的行政机关申请复议。
4. 行政复议以书面审查为主，以不调解为原则。行政复议的结论做出后，即具有法律效力。只要法律未规定复议决定为终局裁决的，当事人对复议决定不服的，仍可以按行政诉讼法的规定，向人民法院提请诉讼。
(二) 行政复议机关
行政复议机关是指依照法律的规定，有权受理行政复议申请，依法对具体行政行为进行审查并作出裁决的行政机关。这种组织的特征是: 第一，行政复议机关是行政机关; 第二，行政复议机关是有权行使行政复议权的行政机关; 第三，行政复议机关是能以自己的名义行使行政复议权，并对行为后果独立承担法律责任的行政机关。目前我国实行的是“上一级复议制”，具体如下:
县及县以上政府部门的复议机关是本级政府或上一级相应部门;
垂直领导的海关、金融、国税、外汇等机关的复议机关是上一级相应机关;
地方政府的复议机关是上一级地方政府;
设立行政公署的县级政府的复议机关是行政公署;
省级政府的复议机关是本政府，也可提起诉讼或申请国务院裁决;
国务院各部门的复议机关是本部门，也可提起诉讼或申请国务院裁决;
派出机关的复议机关是设立该派出机关的政府;
派出机构的复议机关是设立该派出机构的部门;
被授权组织的复议机关是直接管理该组织的政府或部门;
同一政府的两个部门的复议机关是该政府;
不同政府或不同政府的两个部门的复议机关是共同上一级政府或共同上一级部门;
被撤销的行政机关的复议机关是继续行使该职权的上一级机关。
(三) 行政复议的范围
凡是可以提起行政诉讼的行政争议案件，都可以申请行政复议; 不能提起行政诉讼的行政争议，只要单行法律、法规规定可以申请行政复议的，公民、法人或者其他组织就可以申请行政复议。具体包括:
对行政机关作出的行政处罚决定不服的;
对行政机关作出的行政强制措施决定不服的;
对行政机关作出的有关许可证照的变更、中止、撤销决定不服的;
对行政机关作出的关于确认自然资源的所有权或使用权的决定不服的;
认为行政机关侵犯合法的经营自主权的;
认为行政机关变更或废止农业承包合同，侵犯其合法权益的;
认为行政机关违法集资、征收财物、摊派费用或者违法要求履行其他义务的;
认为符合法定条件申请证照，或申请审批、登记有关事项，没有依法办理的;
申请行政机关履行保护人身、财产、教育权利，行政机关没有依法履行的;
申请行政机关依法发给抚恤金、社会保险金或最低生活保障费，未依法发放的;
认为行政机关其他具体行政行为侵犯其合法权益的。
(四) 行政复议的程序
行政复议程序是指行政复议机关审理行政复议案件所遵循的步骤。它在性质上属于行政程序。行政程序与司法程序相比，具有简易、高效等特点。但是，行政复议作为一种行政裁判制度，又具有准司法性，所以在程序上应尽量司法化，以保证复议活动的公正性和合理性。我国行政复议实施条例规定，行政复议的程序包括申请与受理、审理与决定和送达与执行。
1. 申请与受理
(1) 申请。行政复议是依申请行为。它以行政相对人主动提起为前提，即相对人不提出申请，行政复议机关不能主动管辖。
根据《行政复议法》的规定，申请复议应当符合下列条件: ①申请人是认为具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织; ②有明确的被申请人; ③有具体的复议请求和事实根据; ④属于申请复议范围; ⑤属于受理复议机关管辖; ⑥法律、法规规定的其他条件。如根据《行政复议法》第9条和第16条的规定，申请复议还须符合下列程序条件: ①在法定期限内申请复议。②申请人向人民法院起诉，人民法院已经依法受理的，不得申请复议。
(2) 受理。申请人提出复议申请后，行政复议机关对复议申请进行审查。
审查的内容主要有以下四项: ①申请是否符合法律、法规规定的条件; ②申请是否属于重复申请; ③案件是否已由人民法院受理; ④申请手续是否完备。
复议机关对复议申请进行审查后，应当在收到申请书之日起5日内，对复议申请分别作以下处理: ①复议申请符合法定条件的，应予受理。②复议申请符合其他法定条件，但不属于本行政机关受理的，应告知申请人向有关行政机关提出。③复议申请不符合法定条件的，决定不予受理，并告知理由和相应的处理方式，而不能简单地一退了之。
2. 审理和决定
(1) 复议审理
在审理的内容上合法性和适当性，复议机关既有权审查具体行政行为是否合法，也有权审查具体行政行为是否适当。
在审理的形式上原则上采取书面审查的办法，即书面审理是复议机关审理复议案件的基本形式。
在审理的依据上，复议机关审理复议案件只能依据法律、行政法规、地方性法规、行政规章、自治条例、单行条例及上级行政机关依法制定的具有普遍约束力的非立法性的规范性文件。
在审理的期限上，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定，但法律规定的行政复议期限少于60日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但延长期限最多不超过30日。
(2) 复议决定
复议机关通过对复议案件的审理，最后要作出决定。复议决定有四种: ①维持决定; ②履行决定，指复议机关责令被申请人履行某种法定职责的决定; ③撤销、变更或确认违法决定，即复议机关作出的撤销或者变更具体行政行为，或者确认具体行政行为违法的决定; ④赔偿决定，申请人请求赔偿，复议机关在作出撤销、变更或确认具体行政行为违法的决定的同时，作出被申请人依法赔偿。
3. 送达与执行
行政复议决定书一经送达，即发生法律效力。被申请人应当履行行政复议决定。
当被申请人不执行或者无正当理由拖延执行行政复议决定的，作出复议决定的机关或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。并对被申请方直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予警告、记过、记大过的行政处分; 经责令履行仍拒不履行的，依法给予降级、撤职、开除的行政处分。申请人逾期不起诉又不履行行政复议决定的，或者不履行最终裁决的行政复议决定的，按照下列规定分别处理:①维持具体行政行为的行政复议决定，由作出具体行政行为的行政机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行; ②变更具体行政行为的行政复议决定，由行政复议机关依法强制执行，或者申请人民法院强制执行。
二、行政诉讼
(一) 行政诉讼的涵义和特点
行政诉讼是个人、法人或其他组织认为国家机关作出的行政行为侵犯其合法权益而向法院提起的诉讼。
行政诉讼有以下五个特点:
1. 行政诉讼所要审理的是行政案件。即行政机关或法律、法规授权的组织与公民、法人或者其他组织在行政管理过程中发生的争议。
2. 行政诉讼是人民法院通过审判方式进行的一种司法活动。即由人民法院运用诉讼程序解决行政争议的活动。
3. 行政诉讼是通过对被诉行政行为合法性进行审查以解决行政争议的活动。其根本目的是保障公民、法人或者其他组织的合法权益不受违法行政行为的侵害。这就决定了行政诉讼与刑事诉讼和民事诉讼在审理形式和裁判形式上有所不同。(https://www.daowen.com)
4. 行政诉讼是解决特定范围内行政争议的活动。行政诉讼并不解决所有类型的行政争议，有的行政争议不属于人民法院行政诉讼的受案范围，而刑事诉讼和民事诉讼均无类似于行政诉讼的受案范围的限制。不属于行政诉讼解决的行政争议只能通过其他的救济途径解决。
5. 行政诉讼中的当事人具有恒定性。行政诉讼的原告只能是行政管理中的相对方，即公民、法人或者其他组织; 行政诉讼的被告只能是行政管理中的管理方，即作为行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织。
(二) 行政诉讼的受案范围
行政处罚、行政强制措施、行政征收、行政许可、行政给付等八类侵犯相对人人身权和财产权的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围。
受理事项包括:
1. 对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财产等行政处罚不服的。
2. 对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的。
3. 认为法律机关侵犯法律规定的经营自主权的。
4. 认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的。
5. 申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的。
6. 认为行政机关没有依法发给抚恤金的。
7. 认为行政机关违法要求履行义务的。
8. 认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。除上述规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。
(三) 行政诉讼的管辖
行政诉讼管辖分为级别管辖、地域管辖和裁定管辖三类。
1. 级别管辖
级别管辖是划分上下级人民法院之间受理第一审行政案件的分工和权限。
基层人民法院是我国审判机关的最基层单位，除法律另有特殊规定外，一般行政案件都由基层人民法院管辖。
中级人民法院管辖的第一审行政案件为: ①确认发明专利权的案件、海关处理的案件; ②对国务院各部门或者省 (自治区、直辖市) 政府所作的具体行政行为提起诉讼的案件; ③本辖区内重大、复杂的案件。
高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。
最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
2. 地域管辖
地域管辖是确定同级人民法院之间受理第一审案件的分工和权限。我国《行政诉讼法》规定的地域管辖，包括一般地域管辖、特殊地域管辖、专属地域管辖、共同地域管辖。
3. 裁定管辖
裁定管辖是指人民法院遇到某些特殊情况，依照《行政诉讼法》的有关规定，自由裁定的管辖。裁定管辖分为移送管辖和指定管辖。移送管辖是指人民法院接受行政案件后，经过审查发现本案不归自己管辖，就应当移送有管辖权的人民法院处理。指定管辖，是指上级人民法院以裁定的方式，将某一案件指定下级人民法院管辖。
(四) 诉讼的程序
1. 一审
(1) 起诉
行政诉讼实行“不告不来”原则，即当事人不起诉，人民法院不能主动受理。
(2) 受理
人民法院经审查认为符合起诉条件的，应当在7日内立案受理。经审查不符合起诉条件的，在法定期限内裁定不予受理。
(3) 审理
人民法院审理的主要内容是对具体行政行为的合法性进行审查。人民法院审理行政案件，不适用调解。
(4) 裁判 (裁定和判决的合称)
裁定是法院在案件审理判决执行中，就程序问题或部分实体问题所作的决定。判决是法院就解决案件的实体问题所作的决定。
2. 二审
二审指上级人民法院根据当事人的上诉，对下一级人民法院未发生法律效力的判决、裁定进行审理。我国行政案件的审理采取两审终审制度。
3. 执行
行政案件裁定、判决的执行，是指人民法院作出的裁定、判决发生法律效力以后，一方当事人拒不履行人民法院的裁判，人民法院根据另一方当事人的申请，实施强制执行，或者由行政机关依照职权采取强制措施，以执行人民法院裁判的法律制度。
【复习思考题】
1. 简述行政监督的涵义。
2. 简述西方国家行政监督的模式。
3. 比较分析行政监督的种类。
4. 试述我国行政监督系统。
5. 行政复议的涵义和特点。
6. 行政复议的范围。
7. 行政诉讼的涵义和特点。
8. 诉讼的程序。
【案例分析】
西方行政监督思想和实践
西方的一些思想家认为封建国家君权的至高无上、不受制约是导致政府腐致的主要原因。为了防止资本主义国家的政治腐败，他们提出了分权和制衡的思想，认为权力没有监督就会走向腐败。在这种理论背景下，在许多国家的政治实践中，一方面把国家权力分为立法权、司法权、行政权，分别交与议会、法院、政府掌握;另一方面通过宪法规定了三者之间相互制衡监督的关系，以防止权力滥用。这种体制安排使资本主义国家的行政权力受到来自立法机关、司法机关、行政机关内部以及全体公民的监督。
西方国家一般不设统一的中央监督机构，但大多建立监察教导员制度，对公务员的违法行为进行监察和处理。美国的行政监察职责主要由分散在政府各个部门中的监察长办事处承担。美国在1978年制定了监察长法，规定各部和各独立机构设监察长，其职责是监察本单位的审计和调查、指导、协调本部门的工作，发现和防止舞弊行为，提出纠正措施，提高行政效率。
瑞典的监察员制度至今已有180年历史，全国共设六个监察员组织: 议会司法监察员、经济自由竞争监察员、消费者监察员、男女工作机会平等监察员、反对种族歧视监察员和新闻监察员。其职能几乎囊括了全国的行政监察、法纪监察、经济审计、工商监督等各种形式的检查监督，形成了一个很细密的监察机制和监督网络。监察员由立法机构选举或任命，独立于政府和国会履行其职责。
试分析:
1. 如何认识和对待西方的行政监督思想和实践?
2. 政革开放以来，一些腐败现象滋生蔓延。你认为在我国产生腐败的原因有哪些?
3.“反对腐败是关系党和国家生死存亡的严重政治斗争。”联系实际，你认为我们应该如何治理腐败?
【参考书目】
［1］夏书章，《行政管理学》(第三版)，高等教育出版社，中山大学出版社， 2003年版。
［2］张国庆，《公共行政学》(第三版)，北京大学出版社，2007年版。
［3］张永桃，《行政管理学》，高等教育出版社，2003年版。
［4］孙荣、徐红，《行政学原理》，复旦大学出版社，2001年版。
［5］丁涛，《行政管理学》，合肥工业大学出版社，2005年版。