行政法治的涵义和基本原则
一、行政法治的涵义
(一) 法制与法治
“法制”一词出现在一些古籍中。《吕氏春秋·孟秋记》: “是月也，命有司，修法制。”
《礼记·月令》: “命有司、修法制，缮囹圄，具桎梏。” 《管子·君臣上》:“法制有常则民不偷。”《管子·任法》: “以法制行之，如天地之无私也。”《商君书壹言》: “慎法制，言不中法者不吁也，行不中法者不高也，事不中法者不为也。”《后汉书·仲长统传》: “君子用法制而至于化，小人用法制而至于乱。”其中的法制涵义有些差异，但一般都指“禁令”。
法治一词首先由古希腊著名学者亚里士多德在《政治学》一书中提出: “法治应优于一人之治”，“法治应当包括两重涵义: 已经制定的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该是制定良好的法律”。
在法律产生之前，当然也就没有法制，更不会有法治，调节、制约人们社会行为的是风俗习惯、伦理道德，这样的社会只能是人治社会。只有在人类文明发展到一定阶段之后，尤其是国家出现之后，法律才产生。但是，法制的产生，并不意味着法治的诞生。作为一种社会制度，法制并不必然地排斥人治，法制既可以与法治相结合，也可以与人治相结合。当法制与人治相结合时，法律权威是第二位的，政府权威 (在封建社会就是皇权) 是第一位的，法律制度是为人治理念服务的。在那里，调节国家行为的主要是政府权威，调节民间行为的主要是道德权威，法律权威只是起一种补充和辅助的作用。当法制与法治相结合时，法律权威是第一位的，是一种超越所有权威，包括政府权威、道德权威在内的社会权威，法律成了所有社会群体、社会个人的行为准则。在那里，政府权威源于法律权威，服从法律权威，道德权威只是起一种补充和辅助的作用。在法治社会里，法律权威源于大多数社会成员对法律的“合法性”的认同。所谓合法性，是指人们对法律或规则或制度的一种态度，是对有关规则的产生或有关规则制定者及其权威的判断。正如英国法学家阿蒂亚所说的那样，“只有当人们认为有某种道义上的义务遵守法律时，人们才有可能遵守法律。”所以，法治社会不仅是法治意识与法律制度相结合的产物，往往也是与民主制度相结合的产物。
法制的“制”是制度，指一个国家的法及其法律制度，是静态的法; 而法治的“治”是治理，是动态的法，强调一个国家处于依法治理的一种状态。法制的内涵比法治要小得多。法制着重讲的是法的一系列规则、原则及与此相关的制度，而法治的内容就要丰富得多。一般讲，法治所体现的一种依法办事的良好社会状态至少应包括这样一些内容: 一是这个国家要具备完善而良好的法; 二是这种法要得以普遍而自觉的遵守; 三是已建立健全完备的使这种法得以正确适用与遵守的国家权力机构体系，而且这种权力体系是以权力的互相制约、监督为前提条件的。法治就是在法及其司法体制健全的情况下，在完全地服从于和体现了社会的整体利益与群体意志的前提条件下，能最大限度而充分地发挥个人的意志与行为的自由的一种社会状态。
总体来讲，法制和法治是既有区别又有联系的两个概念，不容混淆。二者的主要区别在于:
1. 法制是法律制度的简称，属于制度的范畴，是一种实际存在的东西; 而法治是法律统治的简称，是一种治国原则和方法，是相对于“人治”而言的，是对法制这种实际存在东西的完善和改造。
2. 法制的产生和发展与所有国家直接相联系，在任何国家都存在法制;而法治的产生和发展却不与所有国家直接相联系，只在民主制国家才存在法治。
3. 法制的基本要求是各项工作都法律化、制度化，并做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究; 而法治的基本要求是严格依法办事，法律在各种社会调整措施中具有至上性、权威性和强制性，不是当权者的任性。
4. 实行法制的主要标志，是一个国家从立法、执法、司法、守法到法律监督等方面，都有比较完备的法律和制度; 而实行法治的主要标志，是一个国家的任何机关、团体和个人，包括国家最高领导人在内，都严格遵守法律和依法办事。
二者的联系在于: 法制是法治的基础和前提条件，要实行法治，必须具有完备的法制; 法治是法制的立足点和归宿，法制的发展前途必然是最终实现法治。
(二) 行政法治的涵义
行政法治就是政府行政权力的设立、运行都必须依据法律的规定并遵循法定的程序，行政行为都要接受法律监督，违法行政应承担法律责任。行政法治的本质是利用法律控制行政权。行政权的设定和运用必须受到法律的严格控制和约束，任何违法行为必须承担法律责任。即行政职权法治、行政行为法治、行政责任法治。遵循行政法治的要求，政府行为必须于法有据，必须依法执政。并且公开透明，政府才能有资格代表公民行使权力，才能避免人治行政。
对行政法治的理解，关键在于对行政“权力”的理解。行政“权力”实质是“职责”，是一种依法执政的法定责任，因此，其权力来源于法律，而不是领导的主观意愿。行政法治的实现意味着政府必须履行法律规定的职责，无法律，无职责，即无权力。主要包括几个特征:
1. 行政权力的从属性。行政权力来源于法律的授予，并受到法律的制约。行政权力从属性要求行政机关和公民的关系回归现代宪政的体制之下，政府不是全能的政府，而是提供公共产品的服务者。在行政管理过程中，行政机关和公民的法律地位是平等的，公民对于行政过程有积极的参与权。
2. 行政权力的有限性。行政权力的有限性来源于其从属性，对于政府而言，法无明文规定不可为之，行政权力的范围局限于法律规定的范围，超越这个范围就是违法的。行政权力的有限性表现为行政权力可以涉及的领域的有限、行政权力内容的有限、行政机关可以采用的行政管理措施的有限。越权无效是各国行政法一个普遍原则，在英美法系国家，它成为司法审查的主要标准。行政行为的有限性划分了公益和私益的关系，公益不能成为任意剥夺私益的理由，公共利益机关归根到底是为广大个人服务的，这是现代法治的重要观点。
3. 行政法治原则的核心表现是行政行为必须接受司法审查。行政行为必须接受司法审查，是由行政权力的从属性、有限性和单方性、主动性的矛盾决定的。现代政府是责任政府，即政府应该对其违法行政的行政行为承担法律上的责任，而不只是政治上的责任。行政诉讼法界定了公民权利和行政权力在行政管理领域的界限。司法审查背后所蕴涵的是一种国家权力对另一种国家权力的干预和制约，是通过司法权力划定行政权力的界限。司法审查的界限是有限的、审查的深度和广度都有法律规定，司法权力不能无限干预行政权力。
二、行政法治的意义
(一) 规范作用
规范作用是从法律规范调整人的行为这一特征来分析法律所起的作用。主要指对人们的行为起指引、评价、教育、预测和强制的作用。具体解释为:
指引作用: 法具有规范性的特点，它明确规定人们在一定条件下可以做什么，应当做什么或不应当做什么。它为一般人的行为提供一个模式、标准或方向。
评价作用: 法对人们行为的评价作用是指法作为人们的行为规则，具有判断、衡量人们行为合法或违法的作用。
预测作用: 民众可以通过法律规范评判自己的行为，预见到自己或他人的行为是否合法，在法律上是有效的还是无效的，是否会承担法律后果等。
强制作用: 法是由国家强制力保证实施的，具有国家强制性。这是法律规范不同于道德的专有属性。强制力主要通过行政机关的强制措施、有强制执行权的机关或申请法院强制执行来实现。
教育作用: 法的教育作用，是指法作为特殊的行为规范，在国家强制力的保证下，对人们今后的行为发生直接或间接的影响作用。这种教育作用主要是通过法制宣传、制裁违法。惩罚犯罪等环节进行的。
(二) 保障作用
通过行政法治保护公民和组织的合法权利，比如: 基本生存、基本生活、基本医疗、就业、失业、阶段性的免费义务教育、基本养老、居住条件、安全、合情合理、正当正义的言论自由等。它需要建立在全社会的文明和财富逐步的增加和法治建设逐步完善来实现。
(三) 惩治作用
惩治是通过强制手段来治理，让违法者承担法律上的不利后果，从而增强教育的说服力、制度的约束力和监督的威慑力。(https://www.daowen.com)
(四) 维护作用
体现在维护社会的良好秩序和社会的基本生活条件，包括维护最低限度的社会治安，保障社会成员的基本人身安全，保障食品卫生，生态平衡，环境和资源合理利用、交通安全等。
维护生产和交换条件，通过行政立法和实施来维护生产管理，保障基本劳动条件，调节各种交易行为，促进公共设施建设，组织社会化大生产，确认和执行技术规范，保护消费权益等。
促进教育、科学和文化事业的发展，通过法律对人们的教育权加以保护，鼓励兴办教育和科技发明，保护人类优秀的文化遗产，建设各种图书馆、博物馆等文化设施。
三、行政法治的基本原则
(一) 行政合法性原则
行政合法性原则就是说所有行政法律关系当事人都必须严格遵守并执行行政法律的规定，一切行政活动都必须以法律为依据，任何行政法律关系主体不得享有法外特权，越权行为是无效行为，违反行政法律规范的行为应导致相应的法律后果，一切行政违法主体必须承担相应法律责任。行政合法性原则是行政法治原则的核心内容。它要求行政权力的设立、行使、运用必须依据法律，符合法律要求，不能与法律相抵触。行政主体必须严格遵守行政法律规范，不得享有行政法规范以外的特权。违法行政行为依法应予以追究，违法行政主体应承担相应的法律责任。
行政合法性原则包括实体合法和程序合法两方面的内容。
行政实体合法要求:
1. 授权与限权相统一。授权与限权是对于行政权力法治的要求。行政权力来自于法律的授予，授权本身就意味着一种限权，因为权力只能在授予的范围内行使，超过范围的权力是不存在的。重要的是，权力自身有扩张性，如果没有一个明确的界限，权力会扩张到法律所赋予的范围以外。所以，在授权的同时必须限权，即明确规定行政权力授予的目的、行政权力行使的原则、行政权力可以采取的具体措施等。
2. 依据法定权限。行政主体只能对法定的事项、运用法律授予的权力、采取法律认可的措施，来实现管理的目的。超越法定权限的行为是违法的，必须撤销或者归于无效。行政权力是一种执行权力。行政主体不能自创权力类型，不能超越自己的权利范围对社会权利进行干预。
3. 无审查无行政。任何行政权力、行政措施都必须接受审查，不能允许无审查的行政权力存在。审查的形式有多种，司法审查是其中最有效的一种形式，它具有当事人启动程序、在案件中结合具体公民权利进行审查以及独立性、公正性特点。我国的审查还包括立法机关审查和行政机关内部审查。
行政程序合法是指行政行为行使的方式、步骤、顺序和时限符合法律的规定。行政实体与行政程序密不可分，不经过程序步骤的行为是违法的; 每一个步骤都要和实体结论有必然的、实质的联系，不能抛开程序得出结论或者把程序当形式，实体的结论与程序相脱离。实体是程序的内容，程序是实体形式和保障。一些英美法系国家有案卷制度，就是要求行政实体结论只能依据行政程序中形成的案卷材料做出，案卷材料中没有记载的不能作为最后行政实体结论考虑的因素。案卷表面错误是行政行为越权的一种重要形式。我国行政程序制度中存在着程序与实体结论脱节的问题，要充分体现程序的独立价值和法律意义。
行政合法性原则的具体要求包括:
1. 任何行政职权都必须基于法律的授予才能存在。任何行政主体都不得自己设立行政权力，也不得超越自己的职权范围行事。
2. 任何行政职权的行使都应依据法律、遵守法律，不得与法律相抵触。不仅要遵守实体法规范，而且要遵守程序法规范。
3. 任何行政职权的授予和委托及其运用都必须具有法律依据，符合法律宗旨。
根据行政合法性原则的要求，任何违法行政行为都必须予以追究，违法行政主体及其工作人员应承担相应的法律责任。
(二) 行政合理性原则
行政合理性原则指的是行政法律关系当事人的行为，特别是行政机关的行为，不仅要合法而且要合理，也就是行政机关的自由裁量行为要做到恰当和适度。因为法律的规定不可能涵盖社会的全部内容，法律的作用是有限的，所以行政机关需要有一定的自由裁量权，根据具体情况做出具体行政行为。一般认为，行政合理性要求: 行政行为必须符合法律的目的; 行政行为必须有合理的动机; 行政行为应考虑相关的因素，而不考虑无关的因素。行政合理性原则是与行政合法性原则相并列的一项基本原则，而且又是对行政合法性原则的补充。它要求行政主体的行政行为不仅要合法，而且同时要合理。
行政合理性原则是根据实际行政活动的需要，基于自由裁量权而产生和存在的。
行政合理性原则的具体要求包括以下三方面:
1. 行政行为的动因应符合行政目的。凡有悖于法律目的的行为都是不合理的行为。
2. 行政行为应建立在正当考虑的基础上，要有正当的动机。行政行为不得违背社会公平观念或法律精神，不得存在法律动机以外的目的或追求。行政机关在实施行政活动时必须出于公益目的，平等地对待行政相对方。
3. 行政行为的内容应合乎情理。即应符合事情的常规或规律。
我国行政法学家王周户在《行政法学》中对这一原则的论述为: 行政合理性原则是指政府的行为应当符合法律的意图或精神，符合公平正义等法律理性。这里的“理”不是指“社会道德”“伦理”，而是指法的精神，即法理。其具体内容包括: ①政府的行政行为应符合法律的立法目的; ②政府的行政行为应有正当的动机; ③政府的行政行为应考虑相关因素; ④政府的行政行为应符合客观规律; ⑤政府的行政行为应符合公正法则。
总之，行政合理性原则是指行政行为的内容要客观、适度、合乎理性，要求行政机关合理地行使自由裁量权，不得滥用自由裁量权。
合理行使自由裁量权的情况有三种: ①在法律没有规定限制条件情况下，行政机关在不违反宪法和法律的前提下，所采取的必要措施; ②法律只规定了模糊的标准，而没有规定明确的范围和方式，行政机关根据实际情况和对法律的合理解释，在不违背常规情况下所采取的具体措施; ③根据法律明确规定的范围、幅度和方式，由行政机关根据具体情况选择采用。
行政合法性原则和行政合理性原则共同构成行政法治原则。合法性原则主要解决行政合法与非法问题，合理性原则解决行政是否适当的问题。违反合法性原则将导致行政违法，违反合理性原则便将导致行政不当。
还有的学者提出了比例原则、信赖保护原则、法律保留原则等，但都以行政合法性原则和行政合理性原则为基础来研究的。