宝安区“村改居”社区治理模式选择
1. “村改居”社区治理环境分析
通过以上对不同城市社区治理模式及治理环境的比较分析，笔者发现，治理环境制约着社区治理模式。治理环境不同，其治理模式也要相应地变化。宝安区“村改居”社区到底实行什么样的治理模式才能达到社区的善治呢?
在确定宝安区“村改居”社区治理模式前，对“村改居”社区治理环境作一个现状描述和分析是必要的。就现状来看，“村改居”社区治理环境有以下特点:
一是社区面积过大，人口众多。宝安区共有127个“村改居”社区，面积最大的超过20平方公里，人口超过10万人。深圳市规定的社区人口为5000～15000人，但宝安区的社区实际人口数远远超过此标准 (详见表4-3)。如此大的辖区面积与辖区人口在不少城市相当于街道而不是社区。因此在适应社区治理模式上必须根据区域实际考虑，否则容易使治理体制走样，回归城市化之前的“准政府体制”。
社区辖区面积与人口的比较
——根据有关资料自行编制
二是人口结构复杂。“村改居”社区人口呈现明显的二元结构。小部分是为原居民，绝大部分是外来人口。不论是原居民还是外来人口，文化素质都不高。据统计，外来人口70%以上为初中以下文化程度，多从事简单制造加工业、低档次餐饮服业以及建筑业。这些社区的治理，不仅包括本地居民的公共管理和公共服务，还包括外来人口的管理和服务，居民文化素质偏低在很大程度上影响了社区治理主体的治理工作重心和行为模式，他们往往相应地将治理工作重心放在管理上而不是服务上，在工作作风上也显得更加简单、粗暴。同时，由于文化素质低，大部分人口的流动性大，居民公益观念淡漠，缺乏社区自治精神，对自治工作缺乏热情和有序的参与。
三是社区服务水平较城市社区有较大差距。“村改居”社区脱胎于农村社区，其社区治理模式和公共产品的供给水平在很大程度上还保留了农村社区的印记。不论是社区经费的投入，还是社区的人力资源水平，较城市社区都有较大差距。比如，宝安区2008年全年投入“村改区”社区建设经费8.2亿元，从其投入的规模和总量来讲，都是相当可观的。按理，如此大的投入应该在社区建设中产生较大效益，但是在调研中，笔者发现，不少居民的感受并不明显，反而强化了他们对政府承诺不兑现的不满。还有一些社区反映，社区建设经费在街道这一级出现截留现象，不少工作经费没有下拨。由于社区股份公司不再承担社区建设经费，当政府下拨的经费又不足以补充社区建设经费的缺口时，导致部分社区出现了社区服务水平比改制前有所下降的情况。一些社区公共设施如道路、路灯损坏等问题，也因缺少经费无法及时进行维护和改善。与此同时，政府依然是社区服务的主要提供者，其他治理主体的参与热情低。人员投入不足，与社区居民对社区服务的要求不断提高相比，社区服务从业人员文化素质偏低，工作经验不足，工作热情不高，缺乏长期工作的准备。在社区治理中，社区自治机构的职能应偏重于社区服务，以服务为主、以管理为辅。但是，由于管理任务繁重，行政职能下移以及工作人员的思维惯性，使得居委会的管理职能超过服务与自治职能。
2. “村改居”社区治理模式选择
俞可平教授认为，中国的改革大多是“摸着石头过河”式的渐进式改革，也称为增量改革。所谓增量改革，就是在旧体制改革阻力还较大，存量改不动的时候，绕开原有旧体制而进行体制外渐进政策调整的改革。也即是说，先通过增量改革来发展新体制，随着增量改革的积累、环境的变化，最终为“存量”的改革创造条件。卢周来先生曾用一个精彩的隐喻来形容存量改革与增量改革之间的关系。他将存量比喻为旧房子，增量比喻为新房子。中国的改革是在旧房子不动的情况下盖新房子，盖新房子的成本是由居住在旧房子里的人承担的。但新房子盖起来的同时，旧房子却失去了维修经费。更有甚者，有人为了盖自己的新房子，甚至干起了偷拆旧房子砖瓦的勾当，而且这种现象还相当普遍。如果新房子足以使所有住旧房子的人迁出来住进新房子倒也可以，但问题在于，承担了建房成本原来住在旧房子里的人，至今也很少能住进新房子，他们中的大部分人仍住在不堪风雨的旧房子里，甚至有的被从旧房子里赶出来，沦落街头。[4]
卢周来先生的这一隐喻对于“村改居”社区治理模式的选择具有重要的指导意义。如果把“村改居”原来的自治模式比作旧房子，目前的“居站分设”的模式就有点像是拆了旧房的砖瓦去盖新房，而新房又是没法住的。由于受现有行政体制、城市发展条件和居民素质的制约，“村改居”社区治理只能走渐进改革的道路，想一步到位按照城市社区的模式去治理必然导致新的问题。笔者对于“村改居”社区治理模式的理解: ①“村改居”社区必须有足够的“存量”。即必须以现有条件和模式为基础，与现在的基础设施和人员素质及政府财力水平相一致，稳步推进。②必须在原有体制的基础上有新的突破，形成新的“增量”。即使原有体制没有发生根本性的、质的转变。③在实施过程上是渐进的和缓慢的，逐渐突破但非突变。④社区治理的实质，是在不损害社区居民原有政治利益的前提下，最大限度地增加政治利益。(https://www.daowen.com)
长期研究城市边缘社区的济南大学高灵芝教授认为，“村改居”社区因其属于过渡型社区，在相当一段时间内仍将实行村民自治。这是因为: (1) 从社区的区域范围、社会关系、社会利益相关程度、社区参与意识看，村民自治的实现条件没有变。(2)将居民身份和相关制度安排结合起来看，自治主体基本没变。(3)从社区实践的效果看，由于村民自治比城市居民自治起步早，即使“村改居”社区外部环境发生较大变化，村民自治仍显示出较强的生命力。[5]因此，从治理方式上来讲，在“村改居”社区的过渡期内仍然延续过去的治理方式。就“村改居”社区的现实看，城市化的步伐打乱了村民自治的节奏，不顾实际地为社区减负和推进社区发展的“居站分设”治理模式的出台，导致的是原本对社区公共事务非常关注的社区居民变成对社区公共事务的放手和冷漠。就目前政府的财力和有限的资源而言，是无法完全承担起这份责任的。况且社区治理不仅仅是政府的事，社区内的居民、经济组织及其他组织也应成为治理主体，互助合作，共同承担起社区治理的责任。
因此，“村改居”社区在目前情况下，可以选择半行政半自治型的社区治理模式。具体而言，就是延续过去“村民自治”模式，增加社区工作站，社区工作站作为社区居委会的组成部分，接受社区党支部和社区居委会的领导，形成以社区党组织为核心，社区工作站、社区居委会、社区股份公司四体一位的高度集中的社区治理权力机构。政府通过社区工作站完成其行政任务、下放资源，社区居民通过社区居委会传达社情民意、反映民众诉求和呼声，发扬基层民主，社区股份公司则可以通过利益的联结加强对社区居民的控制和治理，社区党组织作为社区各种组织的核心，贯彻执行党的各项方针政策、同时也领导社区走向善治。这种模式符合“村改居”社区治理的传统和习惯，意味着社区仍可以借助的社区内原有的社会资本及社区资源，达到社区的善治。正是由于“村改居”社区内村社共同体社会关系网络与经济利益、村民的城市化适应与融合的不可分割与相互作用，才形成一个具有相当社会适应与博弈能力的新型社会空间。[6]
[1] 参见陈伟东: 《城市基层社会管理体制变迁: 单位管理模式转向社区治理模式——武汉市江汉社区建设目标模式、制度创新及可行性研究》，载《理论月刊》2000年12期。
[2] 参见王芳: 《都市基层政府主导型社区治理体制创新研究》，武汉大学博士学位论文，2008年。
[3] 参见奚建武: 《社区管理呼唤新理念》，载《中国社会报》2003年1月8日，第6版。
[4] 参见卢周来: 《改革进程中的利益分配》，载《战略与管理》2001年第2期。
[5] 参见高灵、胡旭昌: 《城市边缘地带“村改居”后的“村民自治”研究》，载《重庆社会科学》2005年第9期。
[6] 参见蓝宇蕴: 《都市里的村庄——关于一个“新村社区同体”的实地研究》，中国社会科学院博士学位论文，2003年。