西北民族地区教育管理体制
随着我们国家行政体制的变革，地方义务教育管理体制也在悄然发生变化。改革开放以来，西部大多数地区实行“三级办学、两级管理”的义务教育管理体制，推行“人民教育人民办”的政策方针，具有不可磨灭的历史功绩。进入21世纪，这种管理体制的弊端日渐突出，乡镇财力有限无法支持义务教育的发展，学校的办学经费匮乏而无力进行教学改革，农民负担过重无心让孩子读书等等。
一、西北民族地区教育管理机构沿革
对于西北民族地区教育管理机构沿革的内容，我们在此分为两部分介绍：新中国成立前与新中国成立后。
（一）新中国成立前
在中国古代的氏族社会中，教育机构极为简单，以官师合一为特征。进入奴隶社会后，教育机构才逐渐具有学校的特性。西周时期，实施了天子视学制度与养老制度，“大司徒”统辖全国教育，这是我国早期教育行政的核心制度。
自秦汉以来，中国形成了一个统一的多民族国家，官学和私学都得到了空前的发展。政府设置教育行政长官管理学校，建立起了初步的教育行政体系。由掌管宗庙礼仪的最高官员—太常兼任全国教育事务的长官，地方教育由各级行政长官兼管。隋朝建立了一套较完备的中央集权教育行政体系。其中有两个方面对后世影响很大：一是设立了国子监，这是当时国家最高教育行政机构和最高学术研究机构；其二是创立了科举制。科举制注重考试成绩，与以往的选士制度相比，更加客观。唐朝承袭了隋朝教育行政的两大制度，并予以进一步完善。政府把国子监作为全国最高的教育行政领导机构。由兼管地方教育行政事务的官员（长史）负责统一领导各州、县官学。宋朝在继承了唐朝体制的基础上，又有所改进：一是给学校提供比较固定的经费；二是对私学的支持。元朝除了承袭宋朝的教育行政体制外，还开设了蒙古国子学和回国子学，后者是为培养精通波斯文字的人才开设的。
中国现代意义上的民族教育体制始建于清末，清朝统治者把发展边疆少数民族地区的教育作为“安国制边”的一项统治政策，在西北民族地区兴办了一批义学、社学、书院等，但起初民族教育基本上是针对各民族上层子弟的。光绪三十一年（1905）废科举后，清政府建立了从中央到地方的教育行政机关，民族教育管理包含在地方教育行政机构之中。而中央学部的八旗业务则专管八旗各小学堂事宜。以甘肃为例，在少数民族地区建立了甘肃大学堂（随后改为甘肃文高等学堂），作为省上的行政隶属机构。文高等学堂兼管不久，由于新学堂的陆续建立，甘肃便在督抚领导下专司全省学堂设立与监督的学务处随之设立，处内设专门教育、普通教育、实业教育、审计、文案，会计等六处。至此，甘肃少数民族教育有了兼管的具体的教育行政机构。光绪三十二年（1906）四月，清政府颁行《各府州县劝学所章程》后，各省提督学政才裁撤，学务处及学部奏请各省设立提学使或提学使司，归督抚领导，并受学部的指导与监督。提学使司总理全省事务，下设学务公所，内分总务、专门、普通、实业、图书、会计等六课，另设视学6人，巡视各府州县厅学务。省视学督导全省划分的东南西北四路视学区。当时甘南藏族区属南路视学区。从此，甘肃学务公所便有其自己的系统。
同年（1906），甘肃提学使根据学部规定，通令府州县厅设立劝学所。劝学所组成后，改变了过去各地“或设或否，县自为政，不足以昭划一”的情况，劝学所设总董，一般由县使学兼任。劝学所境内划分若干学区，每学区设劝学员一人，选择地方绅士中“品学端正，热心学务者”呈请地方行政首长委派。当时各地地方教育行政机构以“宣讲教育宗旨、推广学校、筹集经费、劝导学生入学及调查学务等”为经常性工作。机构简陋，人员不多。
在民族学校的管理方面，光绪三十四年（1908）颁布的《满蒙文高等学堂章程》中设有监督、教务长、庶务长、文案官、收支官、杂务官、检察官、监学官等。《章程》规定：学堂管理人员中，监督由学部奏派，其余官员由监督延聘委用。
辛亥革命后，资产阶级民主派对教育进行了一系列改革，改革涉及教育方针、学校教育与管理、教员薪俸等方面。
1912年南京临时政府教育部成立后，根据教育总长蔡元培的建议，民国政府改学部为教育部，直接隶属于大总统，正式制定教育部管制，将全国划分为八个视学区，我们今天所说的西北地区分别属不同的学区所管辖，蒙古、西藏为特别视学区，民族教育属普通教育事务所掌管。这是我国第一个具有现代意义的中央教育行政管理机构，也开始了民国政府对民族教育的管理。
教育行政机构的专设，在教育界迭有倡议。民国六年（1917）九月五日，“国民政府公布教育厅暂行条例”中，先后统一了地方教育行政组织和工作系统，规定各省均设教育厅，直隶于教育部，各县设教育区，分管各县教育行政事务。同年，甘肃教育厅学务科下设了民族教育股—专事民族教育的行政机构。至此，临夏的回族教育也真正兴起，并纳入专管教育行政部门的管理轨道。
抗日战争开始，我国西北地区的教育机构随着“抗战体制”的需要，也有变动。在甘肃、宁夏、青海等少数民族聚居的地方设立了相应的民族教育行政机构。例如：1938年，甘肃省政府鉴于“甘肃为边防重要，惟民族杂处，文化落后，尚不及时推行边教，开发民智，实无以团结意志，集中力量，以应抗战之需要”，遂在教育厅原有三科的基础上，增加第四科专管民族教育的兴办与发展事宜。宁夏教育厅于1935年设立总督学，加强对全省教育的督导以来，在1938年又进一步扩大了其组织结构，在原有两科的基础上增设了第三科，各科的分工也有了相应的变化，除了第一科继续掌管总务外，第二科主要管理中学教育和社会教育，第三科主要管理小学教育和编审事宜，此外还增设了秘书、督学、小学巡回指导员等，分工更加细密，管理也日趋规范。民国二十九年（1940）西北各地裁局设科，教育科隶属于县政府，并规定了县长办学的办法。改局设科一直延续到抗战胜利后的民国三十六年（1947），国民党行政院方确立“各省得就地方需要，于文化发达事务繁忙之县，酌量恢复设置教育局。”又指令县教育局编制及局长选用标准等。
可以说，新中国成立前，西北绝大多数少数民族和民族地区还没有建立起正式的教育管理机制，即使是在社会发展程度与汉族地区大体相同的一部分少数民族中，其学校教育管理几乎也是空白的。截止到1949年，全国没有一所正规的少数民族高等院校，全国少数民族地区的适龄儿童入学率极低。新疆地区1928年学龄儿童入学率为2%，西藏、宁夏地区1949年适龄儿童入学率分别为2%和10%，少数民族人口中文盲率极高。这些现象表明：少数民族教育落后的一个直接原因和根本原因是缺乏对西北少数民族地区教育进行有效的管理，致使当时的少数民族教育“主要是推行奴化教育、封建教育和资产阶级教育，是为帝国主义和国内少数统治阶级服务的。”（周恩来：《在第一届全国人大第四次会议上的政府工作报告》）
（二）新中国成立后
中华人民共和国成立后，我国西北地区的少数民族教育管理机构建设步入了一个全新的历史阶段。1949年9月，在延安建立了第一所民族学院—延安民族学院。1950年，政务院在《筹办中央民族学院试行方案》中指出：中央民族学院初办时，由中央民族事务委员会领导，一定时期后由中央人民政府教育部领导，并受中央人民政府民族事务委员会之领导。从此，确定了民族学院由民委和教育部同时兼管的领导体制。同年11月，政务院第60次政务会议批准了《培养少数民族干部试行方案》和《筹办中央民族学院试行方案》之后，从1950年起，全国相继成立了中央民族学院、西北民族学院、中南民族学院等10所少数民族高等院校。结束了少数民族没有高等院校的历史。
在1951年，政务院做出了关于民族教育的领导规定：“有关的各级人民政府教育行政部门，应视当地少数民族的人口多少或民族教育工作的繁简，设置主管少数民族教育的行政机关或指定专人负责，以加强对少数民族教育工作的指导。”此后，11月23日，教育部长马叙伦在政务院第112次政务会议上作了关于第一次全国民族教育会议的报告，报告指出：“各级人民政府教育部门应当充分重视少数民族教育工作，加强领导，根据各民族教育的实际情况，分别采取巩固、发展、整顿、改造的方针。并决定在中央人民政府教育部和有关的各级人民政府教育行政部门建立少数民族教育机构或指定专人负责，掌管少数民族教育工作。”从此，西北各地建立了主管少数民族教育的行政机构，设置了相应的工作人员，开始对少数民族地区公立、私立中小学进行改革和整顿，在制定各种领导制度的同时，选用了一批有文化、有觉悟的藏族、回族、蒙古族等少数民族人员从事教育工作。
1952年4月26日，中央政务院作了《关于建立民族教育行政机构的决定》，正式系统完整地确立了我国民族地区教育管理体系。主要内容有：
1.中央人民政府教育部内设民族教育司。
2.各大行政区人民政府（军政委员会）教育部或文化部应视工作需要设民族教育处（科）或在省有关处（科）内设专职人员，其编制名额，在原有编制人数内调剂。
3.各有关省（行署）、市、专署、县人民政府教育厅（处）、局、科应根据各地少数民族人口的多少，民族教育工作的简繁，分别设置适当的行政机构或专职人员。
4.民族自治区或少数民族人口占当地总人口半数左右的地区，其各级人民政府教育部门，主要任务是管理少数民族教育工作，不另设民族教育行政机构，但在多民族地区应对不同的民族教育工作的领导作适当的分工。
5.各级人民政府教育行政部门的民族教育机构与该部门的高等教育、中等教育、初等教育可根据下列原则分工。
（1）关于全国统一的一般的教育行政、经费、师资、学制、课程、教材等事项，由主管司、处、科负责处理。
（2）关于少数民族在行政、经费、师资、学制、课程，教材等方面的特殊问题，由民族教育司、处、科或专设人员处理。
（3）与双方都有关系的问题，由各有关司、处、科或专设人员协商处理。
6.有关的各级人民政府教育行政部门，应依上述各项规定，积极建立机构，配备干部，并尽可能吸收少数民族干部和热心少数民族教育工作的干部参加工作，各省根据规定，迅速建立了民族教育管理机构。1953年，甘肃省成立了文教厅民族教育科，其中科长1人（汉族），干部（回族）2人。当时，少数民族人口不到10%的武都，庆阳、兰州市、皋兰，不另指定专人负责民族教育工作；少数民族人口在10%以上的天水、定西，可在专署文教科原编制内指定一人管理少数民族教育；少数民族人口虽不到30%，但包有八个民族的酒泉县民族教育工作繁重，在原编制内可指定一人专管；少数民族人口在20%以上的乎凉、武威，专署文教科在编内应指定两人管理民族教育工作；民族人口在48%以上的临夏、夏河、卓尼，其文教科任务即管理民族教育工作，不另指定他人。
此后，西北少数民族教育步人正常的管理轨道，整个民族教育事业呈现了一派欣欣向荣的新局面。至“文化大革命”前夕，虽然受到以党代政“左”倾错误思想的干扰，但总的看来，这一时期西北少数民族教育管理体系与新中国成立初相比，有了巨大的发展和变化，已经形成了初步的少数民族教育管理机制，建立了一个从上到下，从业务系统到政治思想系统目标一致，机构严谨的领导一元化、多渠道的民族教育领导体系。
“文化大革命”期间，西北少数民族地区省、地、县三级教育结构的隶属关系、权限划分等虽未发生根本性变化，但新中国成立初坚持和实施的一套行之有效的民族政策和民族教育管理体系被全盘否定，不承认甚至否定民族差别和民族特点，对“文革”前发展少数民族教育管理的正确措施加以批判，摧残教育管理机构，残酷迫害教育行政干部，强行汉化，撤销、停办各级民族教育管理机构，建立了省、地、县三级革命委员会，对各地区、各民族之间原有的基础不同、发展不平衡的民族教育管理体系，采取“一刀切”的形式，“直接依靠群众”，脱离了党和政府的领导，致使西北乃至全国少数民族的教育管理体系脱离了民族地区的实际，陷人瘫痪解体状态。对民族地区社会进步、经济发展、文化繁荣造成了不可估计的损失。直到1970年，才有政治部下设的教育革命组和随之建立的有名无实的教育局。
1976年后，逐渐清除了极“左”的影响，政府工作重点转移到以经济建设为中心的各项事业上，教育事业被视为战略重点之一，全国进入新的历史时期，西北少数民族地区的教育管理机制也进一步地发展和成熟起来。当时，甘肃省教育局尚未恢复为甘肃省教育厅时，1979年就已决定恢复成立工农教育处、学生管理处、电化教育处、民族教育处、体育卫生处、教育科学研究所等。
1980年10月9日，教育部和国家民族事务委员会在《关于加强民族教育工作的意见》中指出：“少数民族地区的四化建设和繁荣发展，需要大批建设人才，必须发展各类学校教育。没有大批从少数民族出身的坚持社会主义道路和党的领导的、有专业知识和能力的干部，特别是大批的科学技术人才和管理人才，要逐步消除民族建设事实上的不平等，彻底解决我国的民族问题，显然是不可能的。我们帮助少数民族，最有远见的办法，就是要从办好教育，大力培养人才做起。”民族教育的重要性被提高到一个前所未有的高度，西北少数民族地区各级领导，开始注意用大部分时间和精力抓本地区本学校的教学工作，实行党组织集体领导的分工明确、各负责任的分工负责制，由于从省教育局开始撤销政治部和所属的组织处、宣传处、群众处，改为人事处。各民族地区相应的组织机构也做了调整和健全。但由于民族教育行政历史沿革的不同，行政机关，组织机构，国家没有统一的规定，设置也很不一样。临夏回族自治州和甘南藏族自治州教育局的设置，由甘肃省人民政府或自治州人民政府决定，两个自治州教育局内设有办公室、普通教育科、工农教育科、计划财务科、人事科四科一室。其他有民族自治县的地区教育局和两个自治州教育局一样，直属机构有教研室，教师进修学校，教学仪器供应站，电化教育站（队）、电大、函授辅导站、招生办。
由于宪法规定省辖地区行署仅是省的派出机关，它是省人民政府管理各县的代表，不是一级政权组织。而相当于地区一级的市和自治州都是一级政权组织，尤其在《民族区域自治法》颁行后，自治州的职权的独立更为明显，在事业发展规划，经费来源和支援等方面都有相应的照顾和特殊规定。
根据自治州所辖县内事业范围，全县人口、区域大小和学校数量情况，甘肃7个民族自治县的教育局组织机构和人员编制，由县（市）人民政府和省、行政公署、自治州教育局双重领导下确定并进行工作，有的县教育（文教）局下属一般不分机构，只按人员分工负责，有的县教育（文教）局下设一些机构，名称不一，一般设的职能组（室）有：办公室、人事组、教育组、计财组、文教组；全局工作由局长、副局长分工处理。教育局（文教局）直属教育机构，一般有教研室和进修学校，工农教育办公室，教学仪器站，电化教育站，电大辅导站，招生组等。
同样，在少数民族学校教育内部，民族教育行政领导体制、领导机制正在稳步地实现着改革。根据教育部1979年颁布的《全日制中学暂行工作条例（试行草案）》的规定，民族全日制中学的领导体制，一般采取党支部领导下的校长分工负责制或校长负责制。全日制中学设教导处、总务处、18个班以上的中学增设办公室，配备秘书1—2名，协助党支部和校长处理有关事宜。中学的规模在18个班以上的设书记。校长各1人；18个班以上、24个班以下的设副校长1人；24个班以上的设副校长2人。全日制中学，均设教导主任、总务主任各1人。中学教导处设教导员1人，兼职教导员1人；中学总务处设专职或兼职会计、出纳和庶务员。中学按学科成立教研组，组长定期由民主选举产生，也可由学校指派。教务，总务两处由校长领导。办公室由党支部书记和校长共同领导。共青团、少先队、上会、学生会由党支部领导，校长负有指导责任。医务室由教务、总务两处共同领导，校办工厂可由校长领导，一般由总务处代管。校办厂坚持为教学服务的方向，并积极组织师生参加生产劳动和科学实验。
总之，新时期民族教育行政不仅机构比“文革”前更为完备，隶属关系明确，而且职责职能也较为分明。围绕少数民族教育的相关机构，如教育科学研究所、省民族研究所、民族教育学会、西北民族学院民族研究所等组织的建立和恢复，都为改善民族教育的领导、业务指导起着积极作用。
为了进一步加强对少数民族教育工作的指导，健全从中央到地方的各族民族教育管理机构，1998年，在国家机关机构改革，部、委合并机构大量精简人员的情况下，教育部保留了民族教育司，国家民委保留了教育司，西北各省、自治区在省、自治区的一级教育机构中设立了民族教育处。地（州），县（旗）民委也设有民族教育机构，或指定专人负责民族教育工作。这对民族教育的发展，起到了积极作用。
进入21世纪，民族教育又面临着新形势的挑战，为了适应新形势对民族教育的要求，2002年7月，印发的《国务院关于深化改革加快发展民族教育的决定》和第五次全国民族教育工作会议都强调要进一步加强对民族教育工作的领导。要求各级人民政府结合当地实际，通盘部署和安排民族教育工作，教育行政部门要指定专门机构和人员具体负责民族教育工作。在各级民族教育行政部门中，要重视选拔和使用少数民族干部等。
（三）西北少数民族地区教育管理机构的弊端与对策
从我国西北地区少数民族教育管理机构的沿革中，我们可以看到，经过半个世纪的努力，新中国民族教育管理体制的建设已取得了显著的成就，形成了较完善的民族教育管理体系，在西北少数民族人口较多的省、市、自治区的教育行政部门内设立了专门的少数民族教育管理机构（民族教育处），未设民族教育处的省（区）也配备了专人负责民族教育工作，在民族教育管理体制的建设和发展方面积累了丰富的经验。但同时，我们也应注意到：长期以来，在我国西北少数民族地区，教育管理体制仍实行计划管理的模式，对少数民族地区教育自主权的理解和实施仍然不够，对当地民族特点的考虑太少，照搬汉族地区教育措施过多，省、市、自治区对民族教育事业的管理，仍是高度的中央集权制和层层负责的行政约束制度模式、在这种模式下，民族教育管理的自主灵活度不够，缺乏发展的自主性、创新性，影响了少数民族教育事业健康、稳定、快速的发展。其弊端主要表现为：第一，教育管理实行高度的中央集权制，西北少数民族地方的自主管理权相对较少。第二，在教育行政职责权限方面界限不清，职能混淆，功能紊乱。第三，教育行政部门机构林立，人员充斥，教育行政效率和效益低下。因此，我们从市场经济体制对教育管理体制改革的要求出发，依据党的法规和政策，借鉴国外及我国历史上少数民族教育管理体制改革的经验，加快对少数民族教育管理体制的改革，建立在中央的统一领导下，充分行使民族区域自治权、教育管理自主权，实行国家、地方、学校三级管理模式，根据当地的实际情况，运用教育的战略规划、组织领导、协调等手段，对下属机关和学校进行管理和指导，因地制宜地制定出符合本地区、本民族需要的教育规划、教育管理体制、办学形式等，建立适应我国社会主义现代化建设需要的西北少数民族教育管理机制是当前和今后民族教育管理机制发展的重要任务。
首先，转变政府对教育管理的职能。西北少数民族地区教育管理的主体是当地政府教育行政机构，其职能是否转变，关系到教育管理体制改革的成败。民族地区地方政府对教育管理的职能转变，必须根据市场经济发展的需要进行，其管理职能应实现如下几种转变：
1.从无所不包的全面管理向有选择的管理转化
要明确法律规定的民族地区教育自主管理的职能范围，即真正弄清哪些事情政府该管，哪些事情政府不该管，然后将属于政府的职能进行分解，并据此设立相应的职能管理机构，职能管理机构的职责权必须分明。
2.从以直接管理为主转向间接管理
各级政府不应直接干预和参与办学单位的日常事务，主要是通过教育立法、执法，协调各种关系，为办学单位营造良好的育人环境，通过咨询服务向办学单位提供原则性的意见和建议。
3.从过程管理为主转向目标管理
政府对教育提出明确的培养目标，管理相应的也只是看其目标是否实现，至于各办学单位的实现方式和过程，政府一般不应插手，应让各学校自由地选取适合于自身特点的目标实现方式。
4.从短期管理为主转向中、长期管理
政府应从全局着眼，根据国家或本地区的经济，社会发展规划来制定教育事业长远发展规划。
其次，合理划分少数民族地区各级政府管理的自主权。自主权的合理划分，有利于各管理机构贯彻执行《民族区域自治法》，根据本地实际情况，通过各种管理手段，调节本地区的教育活动，充分利用本地区的教育资源，促进本地区教育事业的发展。具体而言，在基础教育上，实行“以县为主”的管理体制。我国西北少数民族地区基础教育最为薄弱，是实行普及九年一贯制义务教育最为困难的地方。应确保民族地区农村基础教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理，以县为主”的体制。完善人事编排管理制度，加强教师队伍管理，加大县级政府对教育经费、教师管理的统筹权。农村义务教育实行县、乡、村三级办学，县、乡管理，以县为主的管理体制。县级教育行政部门依法享有对本地区中小学教师的资格认定、招聘录用、职务评定、培养培训等职权，建立健全监督机制，保证本民族地区义务教育健康发展。在中等教育（职业教育）上，建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的中等教育管理机制，加大地、州、市政府对中等教育的统筹权和决策权。地、州、市政府负责制定本地区中等教育发展规划，大力发展民族教育。例如：宁夏回族自治区伊斯兰教界把支持发展民族教育，当作为四化建设做贡献的重要方面，吴忠、同心、泾源、海原、平罗五市县专门成立了少数民族教育促进会，把社会各方面力量调动起来，促进本民族教育事业健康稳定的发展。在高等教育上，西北少数民族高等教育管理要尽快从过去以单一的行政手段、注重直接的过程管理的旧体制向以多种调控手段实施目标和条件管理的新体制转变。50多年来，民族院校尽管致力于民族地区的人才培养，但在领导体制上，在业务和行政等方面却分属于教育部和国家民委两个系统，多头领导导致资源不能很好地配置，建设重复等一系列问题。今后，可考虑将民族院校和民族地区高校统一起来，实行资源共享，优势互补，为民族地区培养更多更好的人才。鉴于此，我们要选好、配齐各校的党政一把手，采取切实有力的措施，并通过多种途径，把委属院校的领导班子建设成为能适应改革开放形势和教育改革与发展要求、综合素质和领导水平高，坚强有力、结构合理、勇于进取、团结协作的领导班子，同时，坚持和完善党委领导下的校（院）长负责制，注重改善班子内部的年龄结构和知识结构。综合运用统筹规划、政策引导、执法监督等手段，扩大学校的管理权限和办学自主权。
再者，西北少数民族地区的教育管理，只靠地方教育行政部门是不行的，还要动员社会各方面的力量，例如：要充分发挥校管会、劝学委员会和民族学校等上层人事办学的积极性，支持民族宗教人事办学；设立专门机构，加强中西部、中东部对口教育办学扶助，将他们都列入教育管理机构的范畴，使他们都发挥其独特的作用，进一步提高我国西部少数民族教育管理机制的效率和效益。
二、西北少数民族地区教育督导
教育督导是教育管理工作的重要组成部分，对于教育督导的界定，不同的学习者历来有不同的认识。
（一）教育督导的界定及特点
褚骏良认为：教育督导是教育行政部门的视导人员对所属教育行政部门和学校工作的检查与指导，对他们的工作效益做出科学的分析和评价，总结经验，找出问题，帮助做好工作。
李进才主编的《当代中国教育行政管理》中认为：教育督导，就是对教育工作进行监督、检查、评估和指导。教育督导又称为教育视导，即对教育工作进行视察和指导。
邹新华认为：教育督导是督导机构和督导人员在同级或上级人民政府及其教育行政部门的授权下，依据国家有关的教育方针，政策、法规和教育目标，按照一定的原则、程序和方法，对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估、指导，并向同级或上级人民政府反馈信息，提供教育决策依据的活动。这里的“评估”是“评价”的流行提法，两者内涵相同。
王惠鲤认为：教育督导是教育的督察与指导的简称，所谓督察是指根据一定的标准，对教育事业实施情况的监督和考察，以了解教育的现状，考核办学者的功过，是奖惩和指导改进工作的依据。所谓指导，是指根据督察的结果，给被督导者以积极有效的指导或辅导，提高教育效率。
夏明华、邵忠新认为：教育督导是县以上人民政府成立专门的机构，对所辖地区的教育工作进行监督、检查、评估、指导，并向政府及教育行政部门报告教育工作情况，提出意见和建议，以保证国家有关教育的方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现。
1999年颁布的《上海市教育督导规定》中是这样定义的，教育督导是指市和区、县人民政府依法对本辖区内教育工作进行监督、检查评估、指导等活动。
虽然学者们对教育督导的概念表述不一，但是我们可以看出教育督导是对所辖区教育工作的监督、检查、评估、指导，并向上级教育主管部门汇报教育工作情况，其目的是为了提高教育的质量和效率，这一点已被人们所认同。教育督导同一般教育行政管理工作有着本质的区别，是一项不可替代的基本行政职能活动，它有自身的特点和特殊的功能。概括来说，西北少数民族地区教育督导具有以下主要特点：
1.督导对象的广泛性
普通的教育行政督导对象既有下级政府和教育行政部门，也有学校，即既要“督政”，也要“督学”。“督政”和“督学”对学校来说，其任务是相通的，因为督政也要有学校作验证，因此可以说，督学是督政的基础。对区县教育管理来说，督学更是教育督导的主要任务。但是督政和督学各有侧重，而且在一定历史阶段，督政和督学的重点也会有变化，比如在西北地区当前是以“督政为主”，其对象主要是西北少数民族地区中小学教育、幼儿教育及其相关工作。普通教育的行政督导所涉及的人员也是很广泛的。普通教育督导在普教系统范围内，上至领导，下至师生员工以及与普教工作密切联系的社会、家长均有接触。
2.督导内容的综合性
督导机构是综合性的工作部门，督导内容无论是宏观督导还是微观督导，都具有综合性。就西北地区而言，宏观督导（或中观督导）是对西北各民族地区贯彻执行党和国家的有关方针、政策、法规的情况、办学的指导思想、教育的结构与布局、教育的规划、经费的使用、学校领导班子和师资队伍的状况、办学的条件、教育的质量等，进行综合督导，并以有关方针政策和法规为依据，就国家和地区处理教育与经济、社会、文化、科技等方面的关系，处理教育内部的各种关系，对学校的管理水平和教育质量等问题进行评价、帮助和指导。微观督导则是以党和国家的教育方针、政策和法规为依据，对本地区一所学校的领导班子及其思想政治工作、师资队伍建设、教学工作、教学设施和条件、学校管理、教育质量等方面的问题进行综合的评价、帮助和指导。
3.督导工作的自主性
督导部门的工作不同于一般教育行政部门，有一些经常性、事务性的工作，同时在受行政系统的指挥和控制的程度上也有较大区别。西北少数民族教育督导部门可以根据自己的职责，自主地有计划有步骤地独立开展工作。为了发挥地方教育督导工作的自主性，本民族地区的督导机构应对督导工作的周期做出明确的规定，比如对督导区域内的下级政府的教育工作、下级教育行政部门的工作、重点中学、一般中学、小学、幼儿园、职校、成人学校等工作，做出全面安排，每隔一段时间全面督导一次。
4.督导工作作用的间接性和导向性
西北少数民族教育督导部门的工作面向基层，深入实际，通过视察、检查，评估，有计划地了解带全局性和带倾向性的情况和问题，实施执法监督，并向领导和职能部门提供情报、信息，提出工作论证和业务咨询，作为领导部门决策的参考和依据，其作用具有鲜明的间接性。教育督导依据一定的标准开展评估活动。在评估工作中，评估者和被评估者都要自觉或不自觉地按标准办事，从而引导教育工作沿着正确的轨道健康发展。督导作用的导向性，表面看来，其作用不如行政命令那么直接有力。但是应该看到，这种作用是在双向沟通的时候产生的，其接受程度一般比单向沟通大得多，导向作用一般也要深刻得多。因为作用的大小是与接受程度成正比的。
督导工作的间接作用也是相对而言的，它为教育行政部门的领导提供决策参考，其广泛性和直接性却是十分明显的。英国科教部关于教育的决策行动，几乎都离不开皇家督学的建议，政府机构“主要根据谙熟地方情况的督学所提供的专家建议行事”。督导部门的间接性作用与其他职能部门直接作用的有机结合，才能达到行政教育的最佳效果。随着行政机关的职能转变，随着加强宏观管理的日益重要，民族地方部门的工作将会发挥出更有力的调控手段的作用。
新中国成立后，党和政府高度重视教育督导工作，继承和发扬了我国教育督导的优良传统，借鉴和吸取了国外教育管理的先进经验。西北各省、地（市），县各级教育行政机关都有专设的视导机构和人员，除专职者外，处长和科长一般都兼任视导工作，按事业和地区分工，定期到所属中小学和下级教育部门巡回视察和指导。当时，西北少数民族各地教育视导组织比较健全。但是不久，在“左”的思想影响下，教育督导日益被忽视、削弱，西北少数民族的部分教育督导机构被撤销或取代。党的十一届三中全会以来，教育战线拨乱反正，在党的领导下重新恢复和建立了教育督导制度，早在1988年，国家教委、人事部联合发出《关于建立教育督导机构问题的通知》，促进了各级教育督导机构的建立。到1988年底，西北各省、市、自治区（除西藏）的许多部委，大部分地、市、县都建立了教育督导机构，截至目前，西北少数民族各地都根据自身的需要，进一步完善了教育督导机构，加强了教育督导法律、法规建设，提高了各级领导对教育督导工作的认识，促进了各级教育督导机构的建立和各地督导工作的深入开展。
在我国西北地区建立少数民族教育督导机制，是改革教育管理体制，加强教育事业宏观管理的需要。《中共中央关于教育体制改革的决定》已明确提出实施由地方负责、分级办学、分工管理体制，几年来的实践证明这是符合我国国情的、行之有效的正确决策，已大大调动了县（区），乡、村办学的积极性，日益显示了它的优越性。但是，由于深化教育改革，涉及面广，十分复杂，政策性又很强，加之目前西北少数民族一些干部的素质、经验和管理水平还不适应新体制的需要。西北各省、市、自治区在增强政府决策权和统筹权的同时，要把握大政方针，建立教育督导机制来加强宏观管理和控制，使之纳入健康的发展轨道，这也是贯彻中央关于教育体制改革决定的一项必要的配套措施。为了加强政府对教育事业的宏观管理，不仅要有完善的教育立法，而且迫切需要建立一支符合本民族地方特色的各级教育督导机构。
我国西北少数民族地区并未建立特有的教育督导机制，但都本着从本民族教育的实际和各省（自治区）的《教育督导》规定出发，规定县级以上各级人民政府，设立人民政府在教育行政主管部门设置教育督导室。教育督导室是各级政府行使教育督导职能的专门机构，代表本级政府负责本辖区内的教育督导工作。教育督导室设在同级教育行政部门，业务上接受上级教育督导机构的指导。
我国自1986年恢复教育督导工作制度以来，西北少数民族各地也相继建立了符合本地区特色的教育督导机制，1988年，国家教委、人事部联合发出《关于建立教育督导机制问题的通知》中明确指出，教育督导机构的性质是行政机构，是由教育督导的构成因素决定的。教育督导的直接构成因素是教育督导的主体和客体。教育督导活动，从根本上说，足教育督导主体（即教育督导职权的行使者，是教育督导“实施”的行为的主体）执行国家教育意志，依照国家的教育法规、法令，对教育督导客体实施影响和客体接受影响的，是一种双边活动。在本质上集中表现和反映国家的教育意志。
（二）西北民族地区教育督导的职能
事实上，我国教育督导机构的性质五花八门（尤其是贫困的西北少数民族地方），很难定位为行政机构，这里所说的教育行政机构就是国家行政机关，国家行政机关的一个重要特点是：它是典型的垂直机构，依照严格的上下级之间行政权利行使职能，拥有行政权力是一个行政机关的本质特征。我国是中央集权的国家，下级机关只对上级权力机关负责，上级机关几乎拥有管理下级机关的所有权力，其中包括监督、检查、评估和指导，虽然规定了教育督导机构对下级教育行政部门及学校有督导的权力，但这种权力与教育行政机关的权力是重叠的，教育督导机构对督导对象没有发号施令和直接进行奖罚的权力，只有建议权。由此可见，虽然原则上规定了教育督导机构有行政权力，但这种行政权力缺乏相应的保障措施，自然很难落到实处，这是其工作力度难以保持的重要原因。与教育行政机关相比，其督导权力较弱，甚至落空，出于没有行政权力，有的教育督导机构不得已将机构定义为事业单位，监督的权力更难以保证，还有的教育督导机构是教委下属科室，教委主任和副主任分别是督导室的主任和副主任，督导职能基本落空；最后的“二线”机构、“安置”机构也就只剩下迷茫的份了。
在《教育督导暂行规定》中，对于教育督导职能作了原则性的规定，教育督导的任务是：“对下级人民政府的教育工作、下级教育行政部门和学校的工作进行监督、检查、评估和指导，保证国家有关教育方针、政策、法规的贯彻执行和教育目标的实现”。西北各地在制订具体的实施细则和办法时，还应结合本地区的实际情况将它加以细化。
1.监督职能
新中国成立以来，我国教育事业得到了快速发展，取得了很大的成就，这是无可置疑的事实，但是我们也要看到教育事业的发展，学校的教育管理、师资队伍已跟不上社会主义现代化建设的需要。在西北少数民族地区，尤其是教育管理和办学观念落后、教师素质低、教育经费短缺等现象更为严重，在个别地方，有些领导为了“升官发爵”，甚至出现了违背党和国家教育方针、政策、法规的现象。究其原因，关键的一点就是没有建立起一套行之有效且操作性强的国家监督机制。教育监督的职能突出地表现在教育监督人员在教育监督过程中由一级政府授权执行国家的监督任务，实行对下级政府以及教育行政部门和学校贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法律、法规以及遵循教育规律的情况，进行必要的合平常规的干涉，扶正纠错，以指导其加强教育管理，统筹各项工作，完成规定的教育目标和任务，提高教育质量和办学效益，推动教育工作健康全面发展。
2.检查功能
为了真正做到依法治教，有法必依，执法必严，切实保证国家有关教育方针、政策、法规的贯彻落实，仅仅靠召开会议和下达书画通知、指令是远远不够的，必须由教育督导实行对下级职能的检查和督促，即教育督导督促下级政府、教育行政部门和学校贯彻执行党和国家的教育方针、政策、法规和上级政府、教育行政部门制订的各项具体规定，及时发现和纠正存在的问题，保证各项政策、措施的贯彻执行。
3.评估职能
教育督导的评估职能就是指运用教育评估的方法和手段，对被指导对象做出科学的价值判断和客观评价。缺乏评估的督导难以对被评估单位的绩效与成果做出正确的结论，也难以避免长官意志和人为因素的干扰。科学的教育评估对于实施正确导向，端正教育思想，促进教育改革，加强科学管理，实现教育整体优化，提高教育质量和办学效益，充分调动广大教育干部和广大群众的积极性，都具有重要的现实意义。
4.指导职能(https://www.daowen.com)
教育督导能够在了解情况、分析评价的基础上，对下级工作给予指导和帮助，对好的工作经验予以推广，达到更好地做好教育工作，提高教育质量的目的。教育督导的监督、检查、评估都是为了做好指导工作，是“指导”的前提和基础，“指导”是“监督”、“检查”、“评估”的深化和集中体现。督导的最终目的就是要保证党和国家教育方针、政策、法规的正确执行，更好地办好教育。
除了上述几方面的职能外，教育督导还有对本级和上级人民政府及教育行政部门“反馈信息”和当好“参谋”，为领导的科学决策提供依据的职能。从现代科学的教育管理角度来看，科学的决策过程从始至终也是离不开监督、反馈系统的支持的，这也是不应忽视的一个重要方面。当前也有必要强化这一方面的职能，及时反馈，不断提供信息，帮助教育决策者科学决策，并及时检查执行的成效，了解情况，发现问题，再在此基础上及时调控和发展，确定新的决策。这要贯彻教育决策和实施的全过程，形成良性循环的有效机制。在实际工作中，督导人员不能只注意对下面的“监督”和“指导”，忽视对上面的“反馈”和当好“参谋”。今后，既要进行综合督导，也极需大力开展专题督导和专题调查研究，深入地做好典型剖析，这些工作都是直接为领导决策服务的重要活动，是不可忽视的。只有这样全面地把握，才能使教育督导形成完整的良性循环的有效机制。
三、进一步发展和完善西北少数民族教育督导机制
（一）面临的主要问题
教育督导制度是教育行政管理制度的一个重要组成部分，教育督导活动是教育行政过程中一个不可缺少的环节，是经常的、系统的活动，是各级政府及教育行政部门加强对教育事业宏观调控的重要手段。因此，建立健全教育督导机构，实施教育督导制度，加强国家对教育的监督、检查和控制是现代教育管理体制的突出特点。
不可否认，经过多年的努力，我国西北少数民族的教育督导工作取得了显著的成果，各级教育督导部门对完善农村义务教育管理体制及各级政府教育职责落实情况的督导检查，对保障农村义务教育的投入产生了有力推动作用。一些地方在实际工作中创造性地建立了对县级人民政府教育工作进行督导检查的制度。例如，甘肃陇南地区开始普及义务教育的第一年，普及九年义务教育和基本扫除青壮年文盲人口覆盖率提高了8.6个百分点，达到了41.9%，全区人口文化科技素质明显提高，有力促进了经济和社会发展。但是，由于西北少数民族各地教育督导制度恢复建立的时间还不长，目前督导的理论和法制建设相对滞后，与教育决策、执行相比，教育督导还是一个比较薄弱的环节，远未形成与决策、执行相协调的格局，从职能定位到机构设置、人员编制都还不够健全和完善，人们对教育督导的认识还有待提高，教育督导机构、队伍和制度建设等还存在一系列问题。
1.教育督导法规不完善
教育督导是政府和教育行政部门对教育工作实施情况的一种监督、检查的手段，从根本上说也是一种法律管理，应当通过行政立法，使建立的教育督导制度进一步法制化，让教育督导在依法办事中树立督导权威。从1990年国家教委颁布了《教育督导暂行规定》，虽然西北各地区建立了相应的《教育督导规定》，但所定的多为一些行政性的暂行法规和规章制度，充其量只能算作西北各省（自治区）在教育方面的政策，还没有上升成为统治阶级的意志，缺乏权威性、法令性和强制性，这种状况不仅迟滞了教育事业的发展，而且对教育督导本身也有一定的影响。
2.对督导工作地位和作用的认识不够
我国西北少数民族地区，经济比较落后，文化不发达，长期受传统观念的束缚，没有将教育事业的发展放到应有的战略地位上来，对教育督导的认识从上至下都存在着一定的偏激。主要表现为：各级党政领导对其重要性认识不够；教育行政部门领导对其重要性认识不足；督导部门没有开展正常的督导活动，导致被督导单位不重视督导工作。虽然有一些地区三番五次地强调教育督导工作如何重要，但在具体行动中不予以实际支持，所以，在西北少数民族地区，人们曾一度将教育督导视为“吃闲饭”的机构，甚至在教育督导的检查工作中，人们认为教育督导只是检查大军中不屑一顾的一员，没有发挥其应有的监督、检查、评占和指导的功能。
3.教育督导人员素质低、年龄大、汉化现象严重
教育督导人员担负着行使督导职权，实施督导工作的重任，他们的素质直接关系着教育督导工作的成败。在西北少数民族各地区，我们要尽可能让少数民族各成员参与到教育督导的队伍中来，以体现少数民族人民当家做主的权力，调动他们工作的积极性。目前，我国西北少数民族教育督导人员素质较低，督导人员大多没有接受过系统的督导训练，工作能力弱，汉化现象严重。而且，一些地方甚至把年龄比较大、身体素质比较差、群众基础不好、难以安排的同志塞进教育督导机构。这样做不仅使他们难以承担繁重的教育督导工作的任务，也会损坏教育督导在人们心目中的形象。可见，要充分发挥少数民族地区教育督导的作用，没有一支具有一定规模、素质好、水平高、年富力强的符合本地区需要的教育督导队伍是不行的。
4.教育督导机构的分工不明确
西北少数民族各地教育督导机构的工作与其他教育行政职能部门、教研，科研单位的分工，在一些地方还不够明确，工作还不够协调，特别是在县一级如何把分工与配合的关系理顺，合理地组织好教育督导工作，还需要通过试点，在实践中摸索经验。
（二）进一步发展和完善西北少数民族教育督导机制
为了切实促进我国少数民族地区教育事业高质量、高水平和可持续的改革和发展，加快我国西北少数民族地区教育督导工作健康、稳定、快速地发展。为此，我们要从以下几方面开展积极的工作和探索。
1.建立现代教育督导理念
西北少数民族教育督导的目的是促使本地区教育事业的有效发展，即让教育资源得到充分与合理的使用；使基础教育的发展与社会经济及整体发展相适应；使教育的发展促进个人的全面发展。因此，相对于以往的教育督导工作而言，今后应加强积极地参与性、指导性督导，而不是单纯的成果评估验收，这是改变经验型教育督导观念和作用的重要方面，也是教育督导实现创新的基础。
在“两基”目标基本实现之后，特别要确立适应素质教育的督导观念和政府与学校主体发展的督导观念。要明确目标、责任、环境及与社会各方面的相互制约与互动关系，营造适于基础教育发展和促进社会良性运转的氛围与机制，引导积极的社会学习需求，使政府和民众在发展基础教育方面有更多、更全面的共识。
作为政府，保证西北少数民族地区教育经费的有效投入是义不容辞的责任。除此之外，还应积极主动地承担与教育发展息息相关的其他责任，并规范政府发展教育的思想、制度、法律和行为，真正确立教育在社会发展运行机制方面的地位和作用，而不是将发展教育视为单向的服务和负担。要使政府部门和全社会认识到，促进教育水平的提高应是地方整体发展战略中最具活力的生长点，是实现“科教兴国”大业的重要支柱。
学校既是政府的教育机构，又是办学的独立法人实体，拥有对学校规划、教学实施、质量控制、人事聘任、财务管理等确定和实施管理的办学自主权。同时，又必须严格地遵守教育法规和教育方针，实施以德育为核心，以培养学生创新能力和实践能力为重点的素质教育，依法保障适龄儿童和青少年学习的基本权利，尊重学生身心发展的特点和教育规律，促使其全面发展和健康成长，在现有的水平上为其创造最佳的条件和环境。
鉴于以上对政府和学校主体发展作用的基本认识，教育督导的作用与方法也将发生重要的改变，并在探索中进一步完善和明确。
2.坚持督政和督学相结合的原则
作为兼督政和督学于一体的政府专设机构，教育督导部门应是协调与整合社会资源为基础教育服务、确立全社会共同关注和支持基础教育事业观念的最适宜的机构。为此，将督政和督学有机地协调起来、结合起来，才能有效地实现督导的基本目标。
在督政方面，目前还存在着较注重政府对教育经费的投入，忽视政府对教育发展的统筹规划、政策导向、信息服务、育人环境创设等现象和问题，对此应及时加以调整。为此，一方面要强化督导的力度，建立健全对实施素质教育合格县（市、区）的评估验收制度，促使相关的政府规划合理、政府行为到位、政府工作持续而有效。另一方面，要细化评估的方案与细则，注重其系统性、科学性、合理性和可行性，一切从实际出发，实事求是，不搞一刀切，不搞浮夸和单纯追求数量。要在总结经验的基础上找出问题的症结所在，使评估框架内容简洁、目标明确、重点突出、有可操作性，并不断趋于完善。
在督学方面，学校的行政管理一直是督导的重点，而对教学，特别是课堂教学及其相关问题的关注却远远不够，致使督导工作难以深入和获得实效。所谓督学，就是要深入到学校教学工作的内部，挖掘影响其发展和提高效率的更深层的问题，并给予具体细致的评估指导。其工作的关键在于激活影响学校教育发展的内趋力，协调学校教育的各方面关系，使有限的教育资源发挥最大的效益，以符合教育的规律和地方的实际。
将督政与督学有机地结合起来不仅有利于督导工作本身，也将从根本上促使整个社会形成有利于教育改革发展的合力，建立健全适应社会主义市场经济、符合教育发展规律新体制的投资体系。此外，还应确定分类指导和区域发展的战略，在办学模式多元化、教育产业化发展、教师队伍优化、教育设施合理布局与教育结构调整的同时，促进教育整体水平的不断提高。
3.依法督导，提高督导者的政策水平
与基础教育有关的所有法律法规部应成为教育督导工作的依据，熟悉相关的法律法规不仅是对每一位教育督导人员的基本素质要求，也是其能否在教育督导中提高自身政策水平的重要保证。
在督导评估中不仅要重视终结性评估及其法律依据，也要注重形成性评估及其法律依据；既要注重地区和学校教育发展的内部问题评估，又要重视教育与社会、家庭等外部关系水平的评估，使督导评估工作更加全面和深入。
当然，政策水平的体现并非教条式的生搬硬套，而应是有针对性、灵活性和创造性地促进法律法规的实施。在帮助地方转变教育观念的同时，给予其法律和各方面的支持，科学地、可持续地、有创新地给予教育法律以明确的解释，并严格地加以监督和促进实施。
教育督导机构和人员既是教育法律法规的执行者，又应是其认真负责的修正者和补充者。在实施教育督导的过程中，先进的经验、失败的教训、发现的问题和总结的规律等都是帮助教育法规不断趋于完善的重要的资源。为此，教育督导者应有意识地参与到中央和地方教育法律法规的建设中来，并不断充实和完善自身。
4.培训各级教育督导人员，加强队伍建设
为了拥有一支高质量的教育督学人员队伍，以适应教育改革发展的需要，必须要求其不断地学习与进修，了解一切与教育相关的发展变化和趋势，以保证在督导工作中保持清醒的头脑和相当的理论水平。既要了解教育与社会整体发展关系的一般规律，又要深入了解本地区的发展水平和特点，还要加强相关的情报信息建设，使学习与进修相互结合，不断提高督导人员的全面素质。当然，与此配套的是要保证相关的人员编制，建立督学资格认定制度，提高其社会地位和经济待遇，吸引一批专家型的人才进入到教育督导的队伍中来。
另外，还应有意识地改变督导人员年龄老化的现状，逐步形成老中青相结合、管理者和专家相结合、专职和兼职相结合的人员基本结构，为督导工作和督导队伍建设的可持续性发展打下重要的基础。
为了加强教育督导工作的普遍性和随机性，使督导力度得到扩大和加强，还可以在教育系统内外培训一批非正规的教育督导辅助人员，或争取其他政府机构和民间组织参与到教育督导的工作中来，彻底改变以往督导不强、社会影响不大和视野偏窄的局面；
5.因地制宜地开展工作，细化督导的等级和内容
我国基本实现“两基”目标的一个重要经验，就是因地制宜和实事求是，巩固和拓展西北地区少数民族各地“两基”成果也需要本着这一精神。应构建具有主体发展特性的教育督导评估体制，针对不同地区、不同学校、不同阶段的不同教育发展水平和办学水平，依据按“三片”地区分片规划、分类指导、分区推进、分步实施的原则，设计三个层面的督导评估指标，即基础性发展阶段的评估指标（着眼于法制化、制度化）；规范性发展阶段的评估指标（着眼于管理的民主化、科学化）；主体性发展阶段的评估指标（着眼于变革和创新）。这三个阶段的评估指标既有区别，又有联系。前者是后者的基础，后者是前者的发展和方向。关键是通过督导使全社会和各地区明确自身发展的目标和方向，发挥其主动推进素质教育的积极性和创造性，形成区域与学校自我规范、自我调节、自我完善、自我发展的运行机制，不断提高区域教育和学校教育的发展水平。
不仅如此，在细化了的督导评估指标体系中还应再分层次，并在以往注重终结性督导评估的基础上，加强对教育改革与发展的形成性督导评估，确立相应的指标体系。督导评估的结果不仅应与考核、奖惩和评优挂钩，更应与进一步的改革与发展结合起来，使督导评估的监督和激励作用同样得到加强。根据国家对发展基础教育的原则要求，西北少数民族地区可以根据本地区的具体情况制定相关的细则，甚至可以参照目前中等发达国家的相关指标，开拓改革的思路。
6.对已实现“两基”的地区，建立巩固提高工作的复查制度和激励机制
对已基本实现“两基”的地区，要将督导的重点移入上述第二和第三个发展层面，加强对提高办学效率和质量等内容的评估。要首先做好“两基”巩固提高的规划工作，以县为单位确立新的改革发展目标与任务。鉴于经济和社会发展对教育直接或间接的影响，对该地区实现“两基”的成果还须进行不定期和多角度的复查，对复查不达标的地区将坚决取消其名誉称号，同时报教育部备案，并将此定为制度。
在这类地区，督导评估的重点要从对办学条件和水平的关注转到办学质量上来，以改进课堂教学、提高办学效益、吸引更大更多的教育资源、提供多元和具体的教育服务为重点。同时，还要进一步改进督导评估的检测方法、技术和手段，提高督导评估的标准，并充分发挥督导评估结果的多方面作用。如此，既可促进和激励有改革创新精神的地区和学校脱颖而出，又可吸引社会资金和众多资源为教育发展服务，并提高全社会对教育的关注程度。
在条件较好的地区，应加紧构建包括普教、幼教、成教、职教和高教在内的终身教育系统，完善学校、社会、家庭之间的沟通关系，扩大“三教统筹”的成果，使基础教育的改革和发展在大教育的系统中能发挥更为基础和关键的作用。
7.继续做好贫困地区“两基”评估验收工作，保证验收质量
在尚未实现“两基”的地区，不仅不能搞冒进和虚假的浮夸，更应以本地经济和社会发展的水平做依据，制定切实可行和有针对性的发展规划与评估指标。在基础特别薄弱的老、少、边、山、穷地区，基础教育达标的水平应确立在普及小学5—6年教育的基本点上。
对这类地区的教育督导应重点在形成性或过程方面，帮助其解决实际问题，扎扎实实地推进工作，政府应按照教育部的有关要求做好“两基”的验收工作，加大对乡镇督导的力度，健全有关的评估验收制度，使工作更加细致。
对条件不利地区和条件不利人群，“两基”工作的成本和难度都会很大，必须以创新的思路和方法加以推进，充分利用现代化的通讯和教学手段，在减轻学习者负担的同时提高其学习的积极性和学习效率。
8.加强专项教育督导，深化教育改革
根据西北少数民族地区基础教育改革发展所面临的一些主要的障碍和问题，根据不同的发展水平和条件，同时也根据地方的环境与特点，应在常规督导的同时，加大专项督导的针对性和力度，在一定时期内重点解决一两个关键问题和重要的实际问题、如资金投入问题、教师工资的按时发放问题、资金使用的效率问题、教师持续进修和提高水平的问题，学生流失问题、学校与社区的关系问题、家长教育问题等。
较之以往的一般性督导，专项督导的力度应该加大，工作应该更细，为此还应出台一系列专项督导的细则和标准。地方政府可以依据全国督导的原则和标准，针对本地区的实际情况，进一步制定适于本地区的标准，使督导工作落到实处。
9.加强教育督导的研究工作，推进督导工作的科学化进程
多年来，西北少数民族各地的“两基”工作取得了很大的成绩，积累了丰富的督导经验和教训，为工作的进一步深入提供了丰富的参照。对此，不仅应该及时地加以总结，还应进行深入研究，探索符合本地发展基础教育的督导模式、道路、步骤和理论，特别是基本的规律和特色。为此，一方面要建立教育督导的检测和监控系统，另一方面还应在筹建教育督导团教育质量评估中心和相关网站的同时，对国内外不同国家和地区的教育督导评估进行系统的研究，全面借鉴处于不同发展水平上的教育督导经验和理论。
以往在这些方面，我们的基础比较薄弱，缺乏理论研究的指导，使得督导工作的开展存在着许多盲目性和随意性，督导的方式方法和指标体系也比较陈旧。为此，亟待要加强教育督导领域的全面研究，从根本上提高教育督导的科学水平。
教育督导是一个相对复杂的系统，相关因素较多，构建相应的研究框架和统计模型至关重要。应该看到，所有这些都是促使教育督导走向现代化的基础工作，不仅中央政府要做，地方政府也要做，还应调动民间的机构来做，最终形成有利于教育督导发展的格局，并为教育督导发展的科学化，高效率和民主化提供适宜的土壤。
（三）进一步加强西北少数民族地区校长培训
教育部制定的教育发展明确提出，我国在教育观念、教育制度、课程教材体系、教学方法、教学手段、教学模式等方面，都将发生深刻的变化。面对新的形式和任务，西北少数民族各地区，要根据本地的实际情况，从实际出发，实施中小学校长培训“十一五”规划，促使基础教育的改革和发展，推动素质教育和基础教育新课程的全面实施，必须进一步重视和加强中小学校长培训和队伍建设。积极争取当地党委、政府部门的大力支持，建立相应的工作协调机制，并抓好落实，使培训工作取得实效。
鉴于此，我们认为有必要以校长培训为突破口，以提高校长全面实施素质教育的能力和水平为目标，以全体中小学校长为对象，以提高政治素养和创新精神，掌握现代教育理论、管理知识和教育技术为内容，逐步建立、完善与我国西北地区少数民族地区基础教育改革和发展相适应的中小学校长培训新机制。努力培养造就一支政治强、作风正、懂教育、善管理的高素质、高专业化的校长队伍，为促进全区基础教育改革与发展服务。
1.加强对骨干校长的培训，启动“百名骨干校长培训计划”
按照教育部部署，继续向省（区）外选送重点中学校长参加高级研修班。对骨干教师的业务带头积极性加以强化，对其指导或影响其他教师的技能技巧加以训练，帮助他们更好地发挥带头作用。如宁夏回族自治区已从2002年起举办“中小学骨干校长高级研修班”，培养一批实施素质教育的带头人，着眼于造就在区内外有一定的影响的教育家型校长。这对提高西北少数民族地区校长的知识水平和业务素质，促进学校的跨越式发展，进一步普及九年义务教育，都具有积极的作用。
2.举办少数民族地区中小学校长短期研修班
由于西北少数民族地区中小学校长队伍庞大，加上教育经费、师资力量等条件的限制，因此，不可能使所有中小学校长都参加高级研修班。这就是说，我们的校长培训不能只采用一种单一的模式进行，我们要根据实际的需要，可以对西北少数民族地区的部分校长采用短期研修班进行培训。此种班以10天或半月为宜，主要就教育的热点、难点问题提出研修计划，重点研修一到两个问题。此种班可根据需要不定期举办，重在解决对民族地区中小学校长培训的量的问题，增大辐射面。但这并不意味着我们不考虑质的提升，我们要在解决当前最棘手问题的同时，不断总结短期研修班的培训经验，借鉴国内外先进案例，进一步完善短期研修班的培训模式，在量的基础上使质得到稳步提升。
3.更新培训内容和方式，强化质量意识
教育部颁布的《中小学校长培训规定》中明确指出：“中小学校长培训要以提高校长组织素质教育的能力和水平为重点。其内容主要包括政治理论、思想品德修养、教育政策法规、现代教育理论和实践、现代教育技术、现代科技和人文社会科学知识等方面。培训具体内容要视不同对象的实际需求有所侧重”。在西北少数民族地区，由于少数民族地区所具有的独特特点，我们要根据我国少数民族地区的实际情况，教育内容和形式理应不同于其他民族和地区。通过调查，我们发现，由于47.7%的校长没有接受继续教育的机会，因此，加强对校长的业务和管理培训是非常必要的，在调查的项目县中，有规划的学校只有8.3%，而学校发展规划理念、方法和策略的培训尤为重要。在管理策略上，有必要针对西北少数民族地区对信息管理的内容和方法对校长进行培训。质量是培训的生命，也是在市场上竞争的法宝。目前，部分校长通过培训并不能很好地适应我国素质教育的需求，这与本地区的培训质量不高有着密切的关系。我国西北少数民族地区校长的培训应跟上世界潮流，向在职化、多样化、应用化和学历化方向发展。
4.加强培训机构自身的建设
《中小学校长培训规定》指出：“经评估达不到培训要求的培训机构，主管教育行政机关要令其限期改正，逾期不改正者，应责令其停止中小学校长培训工作”。而培训机构自身的建设，主要表现在要有一支专兼职结合、素质优良、相对稳定的师资培训队伍。作为迫切希望通过培训来提高自己知识水平和管理水平的广大中小学校长来说，他们对于培训者素质的要求自然也很高。对于从事本地区中小学校长培训的教师而言，他们不仅要有现代化的教育理念，宽厚的教育理论知识，较强的教育业务能力，灵活运用现代化的教学媒介进行施教外，还必须要熟悉中小学校的管理业务，能结合本地区、本学校的实际情况，从理论和实践相结合的角度进行指导，以提高少数民族地区校长分析问题、解决问题的能力。不仅如此，我们还要大量借鉴英国中小学校长培训模式（校长培训校长而不是学者培训校长），通过非常成功校长经验的总结进行中小学校长培训。
5.采用灵活多样的教学方法，注重知识学习与能力训练的统一
针对参训学员具备一定的教育管理理论知识和实践经验，有一定自学能力的特点，坚持以自学、研讨为主，综合运用专题报告、问题讨论、案例教学、方案设计、考察调研、课题研究等多种教学方法，结合理论知识的学习，侧重能力训练。
专题报告：内容可涉及两方面，一是介绍某一学科的最新研究成果或独特的科学研究方法，另一是进行政策分析。这样，一方面帮助校长以最短的时间获得最多的前沿信息，另一方面，帮助学员正确把握我国有关方针、政策的要求，切实提高政策水平。
问题讨论：即将学员分成若干学习小组，教师设计、布置问题；推荐参考书目，学员分头阅读、分组讨论；然后由小组推荐代表全班交流，最后教师总结，值得注意的是：学习小组的组成不是固定不变的，而是针对不同的问题，依据学员的年龄、地区、职务或专业等进行动态编组，以便让每位学员都有更多的机会与其他成员交流，更好地达到取长补短，互相学习的目的。
案例教学：形式有两种：（1）学员在教师指导下，深入思考实践中模糊不清的问题或事件，撰写出：“个人案例论文”，待教师阅读后，挑出优秀案例进行全班交流。（2）教师预先布置案例，并介绍分析的方法，学员反复阅读、拟定出分析提纲；然后集中到课堂上进行集体讨论。讨论时要求学员从各自学校的实际出发，提出解决问题的不同方案。最后，学员撰写出各自的案例分析报告。
方案设计：学员在教师指导下，总结学校工作情况，分析存在的问题，提出改进方案。方案的内容可以是关于学校全面工作的，也可以是针对学校某项工作的，然后交由小组讨论。讨论的形式可采用“头脑风暴法”或“反头脑风暴法”进行。在充分讨论的基础上形成最优方案。待学员返校以后实施。一段时间以后，对实施情况进行评估。评估的方式可以是跟踪评估，也可以是鼓励学员参加高一级的培训，反馈实施情况，提出进一步改进的措施。
考察调研：这是一种“走出去”的学习方法。方式有两种：（1）针对某期参训学员共同关心的某一课题，选取一批有代表性的学校，做深入的调查研究。（2）选择一批同类型学校，深入考察其各项工作情况，总结经验，发现不足，共同研究改进对策。
课题研究：由教师组成指导小组，向学员介绍科学研究方法，帮助学员选择研究课题，并提供参考资料，指导研究方法，最后由学员撰写出研究报告。以上几种方法，运用得当，可以收到多方面的功效：
第一，有利于学员学会用理论去思考实践问题，从而在更深层次上掌握理论，更好地指导今后的实践。
第二，有利于集中群体智慧，集思广益，互相启发，取长补短，帮助学员解决学校工作中的一些实际问题。
第三，有利于改进思维方式，增强思维的创造性、批判性、广阔性，提高认识问题的水平，增加分析问题的角度，提高解决问题的能力。
第四，有利于增强培训工作的吸引力，调动学员学习的主动性，让学员更积极地投入到培训之中去，形成良性循环。
6.西北少数民族地区校长培训的网络资源
现代化的网络平台，为实施中小学校长远程网络培训开辟了广阔前景，并将引起培训方式的转型。远程网络培训是中小学校长培训方式的发展趋势所在，通过现代远程网络教育，为西北少数民族地区校长创造了一个跨越时空的学习条件，提供了最优化的教育资源，克服了人多、地广、交通不便等客观条件的限制，使他们都有机会接受高质量的培训。建立起以现代教育技术和信息传播技术为依托，以远程教育为主体的开放型学习网络，使少数民族地区的学校能够直接收视继续教育电视节目。目前，西北少数民族地区的网络教育还很落后，大部分少数民族学校连计算机都没有，更何况网络教育。所以，政府除了要加大对这些地区的教育经费投入外，还应依托“西北少数民族培训中心”，创建西北少数民族地区中小学教师和校长继续教育网页，初步建成交互式的多媒体区域性继续教育计算机网络，不定期地向本地区中小学校长传授先进理念，播放先进案例，使我国西北少数民族地区的校长能及时地了解有关校长培训方面的新知识，进一步提高他们自身的素养。
现阶段，我国中小学校长的在职培训分为提高培训和骨干校长高级研修两种形式。提高培训是面向在职校长进行的以学习新知识、掌握新技能、提高管理能力、研究和交流办学经验为主要内容的培训；骨干校长高级研修是对富有办学经验并具有一定理论修养和研究能力的校长进行的，旨在培养学校教育教学和管理专家的培训。在职培训是提高中小学校长专业素质的重要途径，参加培训是校长在自我专业发展意识指导下主动促进自身专业发展的有效方式。另外，为提高校长专业培训的质量，加强对培训机构和培训教师的建设与管理，建立培训机构认定制度、培训教师认定制度是促进校长专业发展尚待研究的项目。
由入职培训和在职培训组成的专业教育体系，是中小学校长获得专业知识、技能形成并巩固专业理念，不断促进自我专业发展的主要教育途径，高质量的校长培训体系是确保校长联合会专业素质的前提。因此，我们要尽快建立高质量的
职前、职后为主体的校长培训制度，这个制度要使得校长的选拔、培养、校长入职和在职培训成为一个有机的终身教育整体，使得校长专业素质的提高是一个持续的过程；其次，我们应该在校长培训机构和中小学校之间形成伙伴关系，实现教育理论和教育实践的有机结合，实现校长素质的有实际意义的提高；第三，为确保校长教育的质量，在建立资格证书制度的同时，还应建立一个保证校长培训质量的校长培训评估机构，在确保校长培训机构质量的基础上确保校长培训质量。