自成一体的国际行为体
从国际关系角度出发，欧洲一体化可以理解为“一种国家间把有关事务的决策、执行和监督汇集到一个共同机制下进行的进程”。就政治特性而言，欧盟不是一个国家，而是一个“独具一格”未完成的系统，只拥有根据共同体法律获得的有限权力和一套独特的运作机制（comitology，共同体方法）以及非常有限的财政预算[22]。虽然欧盟把总预算限制在成员国国民总收入（GNI）的1.2%以内，但实际上，1993—1999年、2000—2006年、2007—2013年、2014—2020年欧盟预算与欧盟国民总收入之比持续下降，分别为1.10%、1.06%、1.07%、0.98%。2016年，欧盟预算为1550亿欧元，约为欧盟国民总收入（14.791万亿欧元）的1.05%及成员国预算（6.906万亿欧元）总和的1/40。[23]欧盟同时又是一个规制性“巨人”，拥有5个主席（欧洲理事会主席、欧盟委员会主席、欧洲央行行长、欧元区主席、欧洲议会主席）、1名高级代表、28名委员、751名议员、众多级别不同的官僚与顾问以及近5万雇员。2016年，欧盟各类规定超过3万页，文件连起来总长度达151公里。[24]
自20世纪70年代以来，越来越多的学者从比较政治学角度出发，把欧洲一体化看作一种“自成一体”的独特政治体系的创建过程。他们认为，欧洲不仅是一支正在重新崛起的力量，而且是一支与美国在结构和性质上不尽相同的力量。[25]约翰·鲁杰（John Ruggie）把欧盟称之为“第一种真正的后现代国际政治形式”。[26]欧洲一体化的“后现代”体现为欧盟在一些关键领域与现代国家迥异：它虽然没有中央集权政府、不宣称对其任何一块领土垄断暴力、没有征税的权力，但又改变了成员国之间边境的性质等。[27]欧盟本身代表了一种不同于威斯特伐利亚体系下的主权国家的新政治体，并在一定程度上正在努力超越“经典的主权”和“现代国家”，是探索“主权的汇合”以及地区及全球治理模式的开路先锋。它既不属于传统的政治体制，如国家、联邦或邦联之类的范畴，也有别于一般的功能性国际组织。欧盟的共同体机制虽然在凝聚力上已经远远超越了国际组织，但是整体意志的执行，还无法与一般民族国家相比。[28]欧盟的政治基础设施（政党、协会、公众）与成员国相比也要薄弱得多。
今天的欧盟已经发展成为一个“政策的酝酿、提议、执行和监督由不同层次的治理共同完成”，“决策权可以在不同层级之间共同分享的政体”。作为一个有差异的一体化系统，欧盟在不同政策领域兼具不同层级（垂直差异）和不同地域（水平差异）的差别，是一个既在不同政策领域、不同空间存在差异同时又保有一个机制核心的政体。[29]当代欧盟治理包括新政府间主义、新超国家主义及新议会主义，所有制度化行为者均获得程度不同的权力并承担相应的责任已经成为一种新常态。政府间行为者——欧洲理事会和欧盟理事会更加积极地行使领导权，超国家行为体——欧洲央行和欧盟委员会则在与政府间行为者行使领导权有关的立法建议方面更加积极、在执行上权力更大，议会行为者——主要是欧洲议会在对政府间及超国家行为者的监督及政治纠偏方面更加积极。在政府间决策中，欧盟理事会受制于条约规定的一致性原则，既难以达成共识或改变条约，而且最具挑战性的问题最可能达成最小公分母共识，欧盟委员会和欧洲央行受到欧盟理事会达成一致的次优条约和原则的限制，缺乏足够灵活性或自由度采取有效的政策措施。比如，欧洲央行用了六年时间才得以实施美联储和英格兰银行立刻即可推行的量化宽松政策。而在议会决策中，欧洲议会既缺乏制衡其他机构的制度性权力，也缺乏政治上完全合法所需的代表性。[30]
欧盟决策实质上是多边的、官僚间的、马拉松式的谈判协商，而欧盟担当了“安排舞台、对话并指导演出”的作用。从纵向看，在议程设置、政策制定、贯彻执行与效果评估等各个不同的阶段，有时需要同时在国家、次国家和超国家层次上去处理问题，争论阵地从国际层次继而转回国家层次。在欧盟层次上，国家管理机构的代言人在委员会提案的准备过程和理事会审议期间始终发挥作用，国家和共同体的代表随时保持接触。为了了解决策进展并使自己利益得到表达和重视，私人行为者不得不出现在欧洲和国家两个层次上。成员国层面和联盟层面的决策参与者或代理者互相叠加、关联、渗透和影响，政策的形成和制定过程更趋多元化、多层次、复杂化，从相对传统、简单的一国国内机制和两国双边机制到跨国的多边机制，再到超国家的联盟机制，形成了多层治理的政策共同体。作为一种在经济和政治结构方面高度相互依存的体制，欧盟以将权力转移到政策制定的不同层次为特征，而如何操作则取决于议题的重要程度、政治过程的相互渗透以及跨国界政治行动的可能性。
欧盟在制定国际政策特别是在制定国际经济政策方面已经发展成为一个重要的合作者，但作为一种非典型的对外政策行为者，欧盟迄今还没有成功地成为对外代表所有成员国利益的委托者，成员国和欧盟在国际上仍然显示出两者并立的特点。经济上，以成员、投票权和出资比例而论，欧盟在主要全球性经济平台（世界贸易组织、国际货币基金组织、世界银行、八国集团、二十国集团等）中得到充分代表。28个成员国及作为独立实体的欧盟约占世界贸易组织成员的18%，德国、法国、意大利和英国4个成员国加上欧盟占据二十国集团的1/4。[31]在国际货币基金组织中，欧盟成员国德国以5.70%份额和5.41%的投票权位居第四，英国和法国以4.31%的份额和4.10%的投票权并列第五位。[32]不过，由于欧盟在金融领域并不拥有如同贸易政策一样的排他性法律权限，欧盟委员会并不拥有在国际金融体制中代表欧盟及其成员国的独占权力。结果欧盟在世界贸易组织内地位崇高，但它在国际货币基金组织中却几乎完全被忽视。欧盟迟早都要解决在国际金融组织中欧洲代表有余而欧盟代表不足的状况。[33]
目前，在与国际组织的关系中，欧盟与其成员国存在三种活动模式。一是欧盟委员会代表所有成员国，比如世界贸易组织；二是二者并立，比如经合组织、八国集团；三是只有成员国，但努力一致行动，如联合国。在国际多边机构，欧盟要么依靠其强大的法律地位（如联合国粮农组织），要么根据欧盟及其成员国共享的权力（比如联合国大会）或者通过成员国（比如国际货币基金组织）采取行动。碎片化的对外代表权有可能制约欧盟影响力。由于成员国的原因（不积极支持加入、加入后不合作），或者国际组织的原因（只对主权国家开放），或者欧盟自身的原因（欧盟的法律、规定与国际组织的规章能否相互衔接），欧盟还不是大多数世界性国际组织的成员。欧盟单一法人地位的获得以及欧盟对外行动署的成立为欧盟成为国际公约缔约方或国际组织的（大多数情况下）观察员和成员（如果国际组织规章允许）铺平了道路。虽然欧盟集体行动能力有所增强，但欧盟能力—愿望差距仍然存在。[34]欧盟在外交领域的表现也参差不齐。2015年7月，在欧盟的积极推动下，五个安理会常任理事国和德国（P5＋1）与伊朗达成伊核问题全面协议，使这场持续13年之久的国际争端取得历史性突破。但在2014年发生在欧盟家门口的乌克兰危机爆发后，是法国、德国积极斡旋，以所谓“诺曼底公式”（Normandy Format）[35]与俄罗斯和乌克兰谈判达成关于停火和乌克兰东部政治解决方案的《明斯克协定》，而欧盟“引人注目”地缺席谈判。(https://www.daowen.com)
表1-1 国际组织中的欧盟
续 表
备注：成员（member）享有作为正式成员的所有权利，参与方（participant）可以投票但不是法律意义上的正式成员；观察员（observer）可以提出建议或修改意见但无投票权；出席方（attendance）出席会议但无提出建议或修改意见的权利。
欧盟日常的运行使得欧盟更习惯于把在外交政策中通过谈判、影响和妥协的程序达成共识作为行动的前提条件，欧盟至少从理论上（如果不总是从实践上）对多边治理结构——不断超越民族国家的法律和规制性框架——显示出一种更宽容的接纳态度。