公共部门的内涵

从宏观角度看，我们可以将整个社会部门分为三大部门：政府组织、工商企业以及介于政府组织和工商企业之间的部门（公共企业或公益企业）。

经济学家希克斯认为，公共部门是指这样一种提供服务和产品的部门，其所提供服务和产品的范围与种类不是由消费者直接愿望决定，而是由政府机构决定的，在民主社会，是由公民的代表来决定的。^[7]该定义揭示出公共部门是以命令为基础的——具有相当的强制性，而市场则是自愿行为。孙伯瑛等人则明确指出，公共部门是相对于私营部门的一种重要组织形态。^[8]葛玉辉等人为了适应公管管理范围日益拓展的趋势，将公共部门具体划分为政府部门、事业单位、公共企业和民间组织四类。公共部门是以公共权力为基础的。这种公共权力产生于社会，凌驾于社会之上，具有明显的强制性。

第二次世界大战之后，政府由传统的“守夜人”和社会生活的仲裁者，直接进入社会生活各个方面，政府直接投资教育，提升公民受教育程度，兴办企业提供公共物品，授权或委托其他社会组织，分担一部分社会事务管理责任，公共部门的范畴也就扩大了。公共部门不仅包括国家政权组织，管理社会公共事业的行政组织，还包括由政府直接投资，在所有制形式上属于国有的国有企业、科研院所、公立学校、公立医院以及得到政府行政授权的其他机构。^[9](https://www.daowen.com)

随着社会的发展，大量的私营非盈利组织涌现，丰富了公共部门的认识。一些学者提出了第三部门的概念。约翰霍普金斯大学专家关于“第三部门”的定义是指不同于政府和市场组织的非营利、志愿、非政府组织。“第三部门”具有五个特征：① 组织性，即一定程度的机构化；② 私人性，即与政府部门分开、不执行政府权责；③ 非盈利性，即使有盈利也用于该组织的目的；④ 自我管治，即具有内部管治程序来控制其自身活动并享受有意义的自主；⑤ 志愿性，即有意义地志愿参与组织的实际运作、活动或管理组织的事务。

由于第三部门的服务性质带有很大程度的公共性，我们也将其纳入公共部门进行考察。因此，从广义的角度考察，公共部门主要是指以谋取社会公共利益为目的，依托公共权力或相关的法律，管理或参与社会公共事务，包括政府、科研院所、医院以及大量的弥补市场失灵和政府失灵的第三部门（NGO/NPO，非政府、非盈利组织，简称NGO）。以政府为主体的传统公共部门是主体，本书所研究的公共部门人力资源管理主要是传统的公共部门。