当代西方公务员制度改革的发展态势

四、当代西方公务员制度改革的发展态势

西方公务员制度在长期发展演变中积累的矛盾导致了一些“制度疲劳”,这是公务员制度改革的直接动因。管理权限过于集中于中央人事管理机构,造成“管人与管事脱节”;职位分类制度过于复杂,带来了僵化繁琐;终身雇佣制度保证了公务员“非经法定事由、非经法定程序,不被免职、降职、辞退”,但降低了政府人力资源开发的灵活性;对公务员规制过度,“为了监督5%的坏人,结果遏制了95%的好人的创造性”,等等。这些问题的存在,要求改革西方公务员制度。

当代西方公务员制度改革的基本发展态势体现在以下五个方面:

1.更多下放权力,增强用人单位的自主性

改革前,西方国家公务员管理体制呈现一种集权特征。人事权由中央统一管理,各部门特别是基层部门在人事管理权限上缺乏灵活性和自主权。这种集权化的管理模式使管事与管人相脱节,既抑制了各部门特别是基层部门的积极性,又影响了工作效率。伴随公共服务的市场化,一线公务员要求比以前有更大的监控能力,更强的谈判与合同管理能力。在“让管理者来管理”的思想指导下,西方国家不同程度地精简了中央人事部门的职能,逐步将人事管理权限下放给部门和地方。英国1981年就取消了公务员部,将原有公务员部的职能划归到财政部和内阁办公厅下设的管理与人事局负责,且遵循新公共管理理念,将公务员工资、晋升、人力资源和财政管理权力分散到各部和各机构。

2.分类管理制度走向简化、融合

职位分类与品位分类是两类基本的公务员分类方式。各有侧重,互有长短。前者以美国、加拿大为典型;后者以英国为典型。职位分类是公共部门人力资源管理的基础性环节,是公共部门人员职位的有序化过程,以职务分析为基础,在横向结构上按照工作性质的不同而划分为若干职系、职组、职门,纵向结构上根据难易程度、责任大小、所需资格条件的不同而区分为若干职等和职级,从而形成有序的职位类别和等级体系。职位分类以“事”为中心的分类,侧重的是职位的职务、职责、职权,而不是担任职位的人。品位分类是以“人”为中心的职位分类,侧重人的资历条件,而不是职位。职位分类按职位要求择人,利于公务员专业化发展;缺陷是过于繁琐,灵活性不足,不利于人才流动。品位管理相对简单,利于吸收受教育程度较高的优秀人才,便于流动;缺陷是不利于公务员的专业化发展。美国、加拿大试图简化过于繁琐的职位分类制度,同时增加一些品位分类的因素。以英国为代表的品位分类在改革的过程中增加了更多的专业化发展职位分类内涵。简化分类,并没有取消分类,职位分类与品位分类是在“合流”,而不是“分流”,这是西方公务员分类制度改革的两大鲜明特点。

3.更新制度日趋具有弹性(https://www.daowen.com)

改革前,绝大多数西方国家的公务员实行委任制,职务常任。公务员的专业化是由职业化保证的。改革后,不少国家打破了职务常任、终身雇佣的传统僵化做法,通过扩大聘任制的实施范围,在疏通出口上取得了突破性的进展,试图在淡化职业化的过程中,实现公务员的专业化。如新西兰、澳大利亚、瑞典、瑞士等国引入私人部门的做法,所有的政府雇员都实行聘任制。其他一些国家的聘任制公务员的范围也呈扩大之势,形成了常任制公务员与聘任制公务员并存的格局,试图走出公务员队伍稳定性与灵活性相统一的新路子。

另外,将公私部门之间的交流作为人力资源开发的手段。当前,西方国家普遍扩大公务员职业流动机会。不仅鼓励部际之间的流动,鼓励公共部门之间的流动,而且鼓励公共部门与私人部门之间的流动。就连比较保守的法国也不例外,如法国公务员可以为了国家的利益到公共公司、私人机构或提供公共服务的协会工作,由这些机构为其支配工资,但公务员继续享受原属群体的晋升机会与领取养老金的权利。

4.激励保障制度日趋富有竞争性

职务晋升通常被视为公务员最重要的激励手段,工资保险福利是公务员最基本的保障。改革前,职务依据资历自动晋升,工资自动同步增长。改革后,自动晋升的形式被公开招聘和内部竞争所代替。许多国家拿出一定比例的司局长职位向社会公开招聘,无论是否具有公务员身份的人都可以应聘。面向社会公开选拔高级公务员职位,这对西方公务员制度的激励机制是一个突破。另外,“旱涝保收”的工资增长政策也逐步被灵活的绩效工资政策代替。当前,越来越多的西方发达国家不再采取法定年功晋升的做法,而是通过合同和协商确定;同时加大绩效工资的比重,逐步改变了工资同步、同比增长的做法。

5.更多地以结果管理来代替规则控制

西方公务员制度是作为政党分肥制的对立物而出现的,因此,其首要的价值选择是公平、公正,而不是效率、效能。西方国家十分重视通过规范化的操作程序对权力进行约束,因而人事管理统一性、标准化的程序方面的法律规章很多。这种做法对于防止用人腐败确实具有重要作用。但由于程序越来越严,规章越来越多,严重地束缚了公务员积极性的发挥。放松规制,建立弹性化的管理制度,成为改革的重要内容。