职业教育社会评价(第三方评价)机制的缺位
约束机制是要对某些行为倾向进行抑制的产物，它主要是对某些违反规则的行为进行限制，并实行相应处罚。[59]要想使职业教育政策得到真正的贯彻落实，不仅要靠法律的规范，还要有相应的监督机构和监管措施。
政策的制定、评价的主体都是各级政府及教育主管部门，而公众并没有参与到政府政策的制定、执行和评估中。政府集供给、支付和监管三重角色为一体，不仅不利于各种主体的利益表达和利益整合，也不利于满足群众需要。伴随着对教育科学化与对教育测量评价的有效性、可靠性及可信性的内在追求越来越高，伴随着教育测量评价的科学化程度和对教育客观公正的需求程度以及教育分工专业化的要求等越来越高，人们对教育评价研发、实施等科学化、专业化程度的要求也越来越高，从而使教育实施、评价、咨询走向高度专业化分工，致使教育评价第三方化——委托独立的、专业的第三方教育评价或咨询机构，实施教育评价和教育咨询成为彻底的必然和普遍模式。
《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(简称《教育规划纲要》)明确指出：“要进一步规范学校办学行为，促进管办评的分离。”促进管办评的分离并不是要取消国家或政府的评价权，而是要把一些评价权交付第三方来行使，以期保障与增强教育评价的客观性与有效性，更好地促进教育事业的发展。[60]这就要求地方政府以转变工作评价方式为契机，建立起多维的评价机制，实行管、办、评相分离。评价应坚持“为谁服务，由谁评价”的原则，公民满意原则将贯穿在指标制定和运用的始终，所有的评价指标和评价途径都会以公民最后获得的服务作为依据，以此建立一套科学的评价体系，避免单维评价或因事评价的问题。
我国组织形态的“第三方”既包括体制传承下来的政府事业单位，也包括随着经济体制改革而生发出来的市场组织和社会组织。教育的社会评价或第三方评价在国内处于起步阶段，不仅缺少承担评价的专业机构和社会组织，更缺少开展科学和专业评价的能力。各级政府要通过建立购买教育服务的长效机制，把专业机构和社会组织开展教育评价制度化。通过优化发展环境，消除专业机构和社会组织的内在顾虑，为其开展教育评价科学研究提供制度保障；同时制订专业机构和社会组织参与教育评价的资质认证标准，通过退出机制倒逼专业机构和社会组织提高科学评价能力。
十八大以来，中央及各级地方政府进行管理创新，高度重视重大决策部署、重大政策措施落实情况及出台重大改革方案前的决策咨询工作，重视运用第三方评估，湖南、江苏、山西、江西以及青岛、南京等省市人民政府先后出台重大决策，开展第三方评估办法等。[61]根据职业教育评价实施主体分类，将由职业院校实施的自我评价定义为第一方评价，由政府部门组织实施的对职业院校的评估督查定义为第二方评价，除上述第一方、第二方之外，对职业院校实施的教育评价为第三方评价。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划(2014—2020年)》《职业院校管理水平提升行动计划(2015—2018年)》《高等职业教育创新发展行动计划(2015—2018年)》等重要职业教育政策文本都要求管、办、评分离，支持第三方机构开展教育评价，全面保证人才培养质量；各级政府通过主动购买的第三方评价服务以及所推进的职业教育质量工程项目都要求职业院校采用第三方评价并支持第三方评价发展。《国务院关于大力发展职业教育的决定》提出要加强督导制度的建设和执行，把其考核结果作为有关主体奖惩的标准，并且提出评估要定期进行，同时，评估的主体不仅仅局限于政府部门，可由第三方进行评估。[62]职业教育第三方评价作为一种新的评价模式完善了职业教育评价体系，满足了职业教育利益相关方对参与职业教育进行绩效评价的客观需求，成为职业教育由管理走向治理的必要前提，同时第三方评价机构本身又与行业协会、独立教育研究者等作为独立第三方发挥信息咨询与服务职能，与政府、职业院校、企业、教师、学生、家长共同参与职业教育，成为职业教育治理的有机构成部分。
第三方教育评价有着独特的优势：(1)独立性。强调评估机构的身份独立、经济独立。[63]第三方评价机构不是政府的附属或派出机构，而是具有独立决策权和财政权的机构，并且不能接受来自第一方、第二方的维持机构运作的捐赠和拨款。第三方评价与被评价方无隶属和利益关系，因而能不受干扰地进行评价，可以避免在发现问题、分析原因和做结论时避重就轻，进行主观评价。(2)客观公正性。强调在评价内容(如评价人员、评价指标体系、评价技术与工具)、资源配置、服务价格等问题上均遵循市场的原则，受价值规律调控，突出供求关系，重视权利和义务、契约精神。第三方评价的独立性有助于保障评价过程的公正、公开，从而提高评价结果的公信力。(3)进步性。第三方评价机构由于具有社会化性质，需要在竞争中求生存和发展，因此更加关注评价产品和服务质量的不断提升与创新，以及评价技术的不断完善与进步，具有较强的发展潜力。(4)专业性。专业性则是第三方机构胜任职业教育评价的起点。职业教育第三方评价机构业务人员应具备与各种实际工作有关的知识、能力，能够坚持问题导向，针对评价内容能科学设计指标体系并合理分配权重，选择并使用信效度兼具的适宜的评价工具、评价方法，对采集的数据和实施进行有效的甄选，根据评估结论提出专业的解决方案等；承认评价标准可能存在的缺陷，在缺陷发生时能够识别并及时纠偏，能够识别指标体系内外的各种有价值的信息等。第三方评价机构拥有专业的评价人才和技术，在评价内容的选择、评价指标的制定、评价数据的处理、评价结果的判断等方面拥有相应的理论基础和专业化工具，可大大提高评价的科学化水平，有利于增强评价结果的可信度和权威性。
职业教育第三方评价既有理论研究对实践活动有限的指导能力，加之单一教育体制的长期影响，导致目前职业教育第三方评价的运行机制尚不完善，影响了第三方评价优势的发挥和理想目标的达成。
第一，第三方评价组织独立性和自主权缺损。无论是脱胎于政府事业单位，还是随着经济体制改革形成的市场组织和社会组织的第三方评价组织，前者陷入政府营造物，即“为了达成行政目的，行政主体将一批财产与人员做功能上的结合，并依其目的制定组织的规章所成立的组织体。其具有由政府为特定目的而设，人和财产的功能性结合，没有法人资格，不能独立起诉和应诉等特征”[64]。这类组织可以得到更多的政府资助和扶植，但由于政府营造物的本性使然，其又无法独立自主地进行科学、客观和公正的评价，而且其进行的是督政和督学，缺乏评估监测的专业性和科学性；后者的发展取决于政府让渡的自由空间，其独立权和自主权也由政府掌握。一方面，在职业教育领域内，社会团体类的组织主要以学术交流为主，还无法提供各种教育管理和评价服务。虽然社会团体的专业性和权威性得到普遍公认，但现实中，社会团体存在权责不明晰以及受到主管部门的管控过多等失去评价主体地位的情况。另一方面，民办非企业类的组织，由于政府简政放权不彻底，加之缺乏政府的资助和扶植，其发展自然受到极大的限制，评价主体意识的觉醒和主体能力的建设就无从谈起。有些民办非企业也能得到政府的资助，但政府主要出于为我所用的立场，而非加强组织能力和自主权的考虑，导致本来相对独立的民办非企业不由自主地依赖政府。
第三方评价的组织化和专业化已成为一种发展趋势，评价主体的独立、公正、专业是第三方评价运行的基础。但我国职业教育第三方评价主体发育尚不够成熟。首先，目前受政府委托承担第三方评价工作的教育科学研究院、教育评估院、行业协会等主体通常具有“二政府”性质，承担一定的管理职能，它们具备必要的专业能力，但难以做到客观、独立，客观上存在依靠政府权力寻租的可能。一些时候，职业院校(包括教师、学生)、企业等主要办学主体根本无法区分它们所进行的是第三方评价抑或就是政府评价本身。其次，市场化运作的教育咨询、教育评估的企业专业化发展深受职业教育评价服务市场成熟与开放程度的影响，不成熟的市场机制与开放程度不高的市场环境导致企业类主体关键生产要素——评价专业人才的独立的基础性数据库建设乏力，卖方议价能力不强，与政府等重要委托方关系暧昧，缺乏合理的竞争机制等。最后，参与职业教育的市场主体、学生、家长作为第三方评价主体因资源、能力限制，在工作过程中很难兼顾独立性与专业性。
第二，第三方评价组织发展和能力建设面临制度障碍。例如，第三方评估建立的条件是什么，如何与有关部门评估相配合等问题都没有给予说明和规定，导致监督工作难以有序进行，而且监督体制中最重要的是群众监督，听取民意，了解群众对相关单位开展职业教育工作的满意程度，这才是预防职业教育在运行过程中出现问题的最直接有效监督方式，但这些在职业教育政策的监督规定中都没有被提及。第三方评价组织的生存完全取决于政府让渡的制度空间，所以受政策的影响相对较大。脱胎于政府组织的第三方组织因其独立性和自主权问题，需要从政府营造物本身去解决。
当前，规范社会专业组织的政策主要有《社会团体登记管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》《基金会管理条例》。《社会团体登记管理条例》规定，成立社会团体，应当经其业务主管单位审查同意，并到县级以上地方各级人民政府有关部门进行申请登记；在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似，没有必要成立的不予登记。而对于民办非企业单位的规定也如出一辙，“双重管理，业务主管管理审查，同一区域相同业务或相似业务不予成立”等，这实际上限制了该类组织竞争机制的建立，抑制了组织发展的内在和外在动力，不利于政府对该类组织的正确选择。对于社会团体和民办非企业组织成立的资金要求，上述前两个条例规定，“有合法的资产和经费来源，中国性的社会团体有10万元以上活动资金，地方性的社会团体和跨行政区域的社会团体有3万元以上的活动资金”。这又给社会专业组织造成较大准入障碍。同时，采用登记部门和业务部门管理的“双重管理”制度，在增加规范性的同时加大了申请登记的难度，许多组织找不到相关业务部门，导致无法登记，得不到政策的保障。
更为重要的是，数量众多的官方中介组织深陷政府营造物中，而游离于政府的政策之外，导致其自主发展和能力建设动力不足，其专业性和权威性也受到质疑。职业教育第三方评价在起步阶段需要国家政策支持、政府力量推动，然而，要想持续发展并发挥影响力必须依靠制度规范。目前，至少有两个层面的制度规范缺位：一是国家层面规定职业教育第三方评价合法性及行为规范的法律制度不完整。目前仅有《民政部关于探索建立社会组织第三方评估机制的指导意见》可参考，然而，它不具有法律规范的强制性且仅是民政部门对社会组织性质的第三方评价机构的行政指导。二是包括行业准入机制、工作准则等的行业规范或标准缺位。
第三，具体工作机制不健全。对第三方评估机构的建立停留在文本层面，对于第三方的资质、功能、评估标准等重要方面没有提及，这反映政府对政策的执行和评估不够重视或仅仅对文本重视，并没有真正重视对执行过程的评估和监督，尤其是群众的监督。而在政策制定、执行的过程中一旦忽视了群众的参与和监督，不仅会导致政策制定的狭隘与片面，不能制定出符合社会现实和反映群众真实利益的政策，还会产生隔阂和误解，政策在执行过程中可能产生冲突，效果大打折扣，难以实现预期的目的和效果。在政策实行之后的评价上，政府也不够重视群众意见，只提出由相关部门和第三方进行评估，主要评估的还是各部门执行的情况，政策有没有得到落实以及落实后取得成效的考察没有注重群众意见或建议，也没有采取问卷或调查的方式了解群众满意度，未把政策是否顺应民意作为一个重要的考量标准，没有注重搜集公众意见和建议，也没有把政策执行中的公众意见或建议作为后续政策制定的参考依据。这些都反映出政府在政策的执行和评估中不重视公众的参与，忽视民意的表达，这种忽视民意表达的态度，使得职业教育政策的制定仅仅是“自上而下”的行政命令，而不是“自下而上”的民意诉求，政府在政策的制定、执行和评估过程中，带有明显的强制性。这不仅不能保证政策制定的科学性、民主性，而且还容易导致公众的不满和误解以及教育政策执行的阻滞现象。
职业教育第三方评价工作机制不健全主要体现在以下几个方面：政府和职业院校对第三方评价机构的选择标准、程序等信息不够公开透明；第三方机构缺乏与政府平等协商议价的经验；第三方评价机构作为政府的受托人对于职业院校来说是外来者、监督者，可能遭到学校及师生的抵制，无法进入真实现场采集到真实数据，无法保证评估结果的真实有效。当然，职业院校作为委托方亦然如此。评价的质量难以测量和保障，评价结论(特别是对职业院校不利的结论)形成之前缺乏预先听证的渠道；政府、第三方评价机构、职业院校三方对评价行为的价值认知和利益诉求各不相同，缺乏有效的协商机制，难以协调，导致评估指标、评估结论不能充分真实地反映现实；评估结果的使用和公开也未有规范。
对职业教育发展的监督要使职业教育政策得到更好的落实，而且更重要的是能够及时收到反馈信息并对职业教育政策不完善之处做出修订，从而促进职业教育的健康发展，为我国科学制定职业教育发展的法律政策提供可靠的依据。
【注释】
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[3]教育部副部长鲁昕：加强职业教育科研工作[EB/OL].http：//edu.ifeng.com/news/detail_2011_02/21/4771248_0.shtml，2014-03-07.
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[5]国家教育督导报告：关注中等职业教育[EB/OL].http：//www.jyb.cn/info/jyzck/201107/t20110705_440904.html，2013-05-17.
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[12][英]琳达·克拉克(Linda Clarke)，克里斯托弗·温奇(Christopher Winch).职业教育：国际策略、发展与制度[M].翟海魂，译.北京：外语教学与研究出版社，2011：132.
[13][英]琳达·克拉克(Linda Clarke)，克里斯托弗·温奇(Christopher Winch).职业教育：国际策略、发展与制度[M].翟海魂，译.北京：外语教学与研究出版社，2011：158.
[14]数据来源：教育部官方网站，统计数据不含技工学校。
[15]求人倍率是指劳动力市场在一个统计周期内有效需求人数与有效求职人数之比。计算方法为：求人倍率=有效需求人数/有效求职人数。
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