海军军令部的独立过程

1878年陆军设置参谋本部后，海军“军令事项大体归军务局掌管”^[6]。1886年3月18日，重新改组参谋部，制定新的《参谋本部条例》，其中规定“参谋本部乃司陆海军军事计划之机构”，并“设立一皇族为参谋本部长”。在参谋长领导之下设立“陆海军将官，并辅任参谋本部长”，参谋本部下设陆军部与海军部，并在各部之下设置三局。^[7]新修改的参谋本部条例，将海军军令部门从海军省独立出来，划归参谋本部统一领导，这在海军史上尚属首次。同时设置超越内阁的皇族为参谋本部长，进一步扩充参谋本部权力，这也标志着海军开始实行二元管理体制，军令机关开始走向独立。

1888年5月12日，参谋本部条例又改为参事官制，参谋本部长改称参军，下设陆军参谋本部和海军参谋本部，但将海军参谋本部划归海军大臣掌管，海军重又回归一元管理体制。1889年2月11日，日本公布明治宪法，规定天皇总揽军队统帅权，并且赋予了军令长官帷幄上奏大权，即有关军令事项可以不经过政府内阁的同意而直接上奏天皇，统帅权独立与帷幄上奏权使内阁无法干涉军令事务，丧失兵权。新修订的参事官制导致陆海军军令系统的对立，所以于1889年3月7日，参事官制又改称参谋本部，规定在海军大臣之下设置海军参谋本部，掌管军事之计划^[8]。

1885年日本正式确立内阁制，对外公布《内阁职权》，划定内阁成员的组成以及各位成员的权力，并在1889年12月24日公布《内阁官制》。《内阁官制》中规定各省主管大臣应将主管事务的有关情况，报告总理大臣寻求内阁会议解决；但事关军机军令事务时，除依照天皇旨意下达内阁外，陆海军大臣亦应报告总理大臣。^[9]内阁官制是内阁职权修改之后的产物，其中规定了陆海军大臣可不经过总理大臣同意处理军事事务，明确规定了军权的特殊性。统帅权独立已成为明治体制下不可动摇的原则之一。(https://www.daowen.com)

1893年1月海军提议设置独立于海军省的海军参谋部，改变海军大臣统辖军政、军令的局面，对此陆军坚决反对，认为“中央军令机关并列，设两个参谋长的制度会给军令系统统一造成混乱”。当时“陆主海从思想占据统治地位，所以海军对此十分不满，因而陆海军之间从此产生了对立的萌芽”^[10]。最终海军于1893年5月20日公布《海军军令部条例》，设立海军军令部，其掌管的事项有：出师、作战以及沿岸防御的计划；舰队、军队的编制以及事关军港主要港口之事；教育训练的督导、事关谍报以及编纂事项，战略上事关海军军令之事项划归海军军令部长所管等^[11]。由此参谋本部与海军军令部成为直属于天皇的最高军令机关，至此海军军令部脱离海军大臣的管辖而独立。海军军令部从海军省独立之后，制定《省部事务互涉规定》和《海军省军令部业务互涉规定》，用以调整海军二元体制下军政、军令系统的事务分工，规定“作为军令机关的海军军令部所掌管的大部分事项，必须同海军大臣商议”。^[12]此项规定在一定程度上限制了海军军令部的权力，军政与军令的关系是平行的，未能像陆军一样，军令主导军政，这也是20世纪30年代引发海军侵犯统帅权争论的开端。

海军军令系统的一元、二元体制的多次反复，一方面说明想充分发挥海军军令部的作用，另一方面也有同陆军抗争的意味在其中，借以扩充军备而凸显海军在国防体系中的重要作用。1893年10月3日再次修改《参谋本部条例》，明确规定“国防及用兵一事为参谋本部负责”，参谋总长不是帝国全军的参谋总长，而是陆军的最高军令机关，与海军军令部长属同等地位。^[13]至此海军军令部完全独立于海军省，并获得了同陆军参谋本部相同的地位。1896年3月海军军令部条例改定之后，明确规定了海军军令部长掌管国防以及用兵事项，其目的是要明确平时陆海军两个统帅是平等的。1903年12月、1914年8月、1933年10月三次修改军令部条例，其目的是为了加大军令部的权力。

1898年11月8日山县有朋组阁，其阁员中有一半为武官，在此种情景之下，山县于1900年5月修改陆海军省官制，规定“军部大臣以及总务长官者必须由现役陆海军大中将担任”^[14]（这一规定1913年6月山本内阁时废除，1936年重又恢复）。这一规定削弱了内阁的权力，为军部干涉左右政局提供了政治基础与法律保障。海军统帅权的独立进一步促使海军的军备扩张，并且与陆军参谋本部争夺政治权力。海军军令权独立过程经过多重沿革，使军部成为宪法之外独特的权力机构，以内阁为首的宪法法定权力机构就难以过问军令大权，使军令部门拥有组织上无序化的绝大权力。