独立的政治单元

一座城市是否足以成为世界城市以及成为何种类型的世界城市，不仅需了解这座城市如何嵌入世界经济，还需要充分理解国家和城市的制度及政策分权关系，即国家化程度。如果将全球化和国家化分别为纵轴、横轴，就看出发展中国家巨型城市的相应位置，体现了鲜明的国家战略主导。

图5-1 不同的世界城市全球化和国家化的比较(https://www.daowen.com)

资料来源：笔者绘制。

这种战略主导不仅体现在城市政府主要官员必须得到上级任命，财税资源自下而上的流动，还体现在城市政府在和上级政府谈判时的弱势地位，难以获得法律保障意义上的政策制定权限等方面。上级可随意给下级下达强制性的任务，城市建设、管理都不得不受到中央和上级政府关注焦点的驱动，如城市规划、经济增长、节能减排、经济贸易等往往是上级政府要求或者授意的结果。如此，一些具体的制度改革尽管落实在城市空间层面却主要是国家要求使然，如自由贸易区、出口加工区、中央商务区。这种情况不仅存在于南非的约翰内斯堡、实行联邦制的印度孟买、巴西的圣保罗，更显著体现在实行单一制的中国上海。约翰内斯堡长期被认为是伦敦的卫星城市，在世界城市网络中只是起到辅助作用，为了实现向更大角色的转变，南非政府主动要求约翰内斯堡积极采取更多反映外国投资者利益的新自由主义政策，并通过私有化和开放予以制度松绑，南非政府甚至主导了城市战略规划文件的出台。孟买也是如此，随着现代化成为印度的主要任务，为吸收更多外资进入，印度政府和国际组织共同强烈影响了印度城市1990年之后的改革，印度财政部更直接要求孟买成为国际金融中心，并提出了两步走的规划。^[7]上海也是如此，其在中国近代史上曾取得显著自治，各色人才、各种思想在此蓬勃发展，最终成为整个远东城市体系中首屈一指的城市。^[8]中华人民共和国成立之后，单一制国家的建立、对外关系的阻断，中央—地方不同层级政府建立起一种依靠政治权威驱动的体制。^[9]换言之，法律并没有给各级政府之间构建出有效、清晰的权力边界。改革开放之后，作为工商业最发达的上海就成为中国改革开放的桥头堡和龙头，引领国家的改革开放和制度创新，然而这种地位、角色和功能却也是国家积极授予和推动的结果，而并非上海自身自发的创新创意。