城市外交的根本动力
全球化不断塑造着世界城市体系，使一些集聚全球资本和具有产业管控功能的城市成为主导性的“世界城市”。世界城市本身是全球政治经济循环回路的节点，而这些节点又通过信息技术和先进基础设施构建的“流动空间”形成世界城市网络。跨国等级化的关系中不同的城市节点有着不同的功能和位置，在互动中形成某种处于较低位置的都是发展中国家或者全球南方城市，如非洲的约翰内斯堡、巴西的圣保罗、印度的孟买和新德里。那些处于较高位置的发达国家的城市如纽约、伦敦、巴黎、东京等令人艳羡的影响力和异常雄伟的城市景观常常为发展中国家的巨型城市所渴望，它们的成长模式、发展历程、管理和控制功能、产业结构，甚至城市形象为发展中国家的巨型城市竭力模仿。据此，弗里德曼和萨森提炼出的世界城市理论范式便以其标准主义和精简主义对城市发展战略产生实践影响力。战略方面，这些巨型城市纷纷确立世界城市的发展诉求，如孟买提出了世界级城市，北京明确提出世界城市的建设目标，而《上海市城市总体规划（2017—2035）纲要》也提出更加卓越的全球城市的目标，约翰内斯堡则坚定不移地推进世界级的非洲城市。然而如何升级成足以与纽约、伦敦、巴黎、东京相比肩的世界城市并不被广泛接受和公认的政策路径或现实经验，标准做法是通过政策驱动扩展流动空间。这种政策驱动是组合式的、多方位的，包括通过基础设施升级提升城市形象、通过空间政策对接全球生产网络和价值链、通过改革将制度体系与国际接轨、通过产业结构高端化实现功能升级。发展中国家资源有限，为了实现上述改变，最重要的是更好地整合或者嵌入到世界经济，无论国家层面还是城市层面都必须更加开放，核心思路是通过去管制化、市场化和其他配套政策更好地发挥市场功能，而这种开放和市场功能的发挥必须得到制度体系的支撑，使改革和开放相辅相成。改革和开放过程中城市更好地对接流动空间和全球生产网络，提升自身在全球价值链中的位置，城市政府还在空间层面设置了较为特殊的区域，如自由贸易区、出口加工区、中央商务区等。仅仅这些还远不足够，城市还必须拥有完善的基础设施，能够对城市空间进行再组织，因此精英团体从纽约、巴黎、加州等全球最高端市场获取线索和启示，集中相应权力和资源系统清理城市表面，迅速构建起足以承载高流动性或者“流动空间”的景观，包括购物大街、商业中心、五星级酒店、高尔夫球场、高端住宅、机场和高速公路等。
既然世界城市的对外行为旨在提升自身在世界城市体系中的层级和位置，且更多地体现在市场化的改革和制度体系与国际的接轨上，那就不能认为城市外交仅仅是局限于中央指导和授权下的行为，而更多的是一种自主行为，尽管这种自主行为往往得到中央政府的配合和大力支持。事实上，发展中国家巨型城市往往是本国最大的城市和现代化引擎，尽管有着相对丰富的资源条件、制度空间和发展诉求，却往往也承担着中央政府的更多期待和要求。由此，面对世界城市的发展动能，中央政府通过制度性和政策性分权对世界城市赋权，而世界城市也似乎通过国家对资源和权力不成比例的集中来推进国际化。[4]
表5-1 金砖领先城市在世界城市体系的排名(https://www.daowen.com)
资料来源：笔者根据科尔尼的全球城市指数报告2019、Mori Memorial Foundation的“Global Power City Index 2017”、GaWC的“Classification 2016”、PWC 的“Cities of Opportunity 7”、Knight Frank的“the Wealth Report 2018”编辑而成。
推进国际化操作的确带来巨大成绩，如构筑了高端化的产业结构和空间功能区、制度体系也迅速转型、城市自身在世界城市体系中的排名也不断攀升，但也带来日益明显的负面后果，其中最突出的便是日益明显的社会分化，最常见的便是封闭社区、富丽堂皇的商业中心和贫民窟的蔓延并存，巨大的财富特权和难以言表的贫困、肮脏、疾病共生，不断扩张的城市和资本迫使未被保护的穷人转移至城市的更外围，全球化的精英和一贫如洗的贫民同时生活在同一城区，城市融合几乎成为不可能的任务。[5]巨型城市内部为能级提升所需要的宏大工程、视觉美学狂热以及过度的跨国房地产投资，完全忽视了街道、平民的心理和政治愿望，将人的需求单一化、格式化。伴随着城市建成区面积的无序扩张，生态环境也在持续恶化、碳排放急剧增加，城市内外需要治理的议题也在迅速增多。珍妮弗·罗宾逊（Jennifer Robinson）指出，世界城市已成为许多发展中国家巨型城市的发展愿景和雄伟抱负，然而这种标准化的实践模式忽视了特殊地理背景、历史传统和经济现状，对大多数人尤其穷人的基本生活需要、资源再分配和就业产生难以挽回的负面影响。[6]的确，目前世界城市理论过度突出全球层面的行为主体、制度和进程，低估地方性的历史、制度、文化和生态环境，当两个层面出现冲突时如何化解、如何融合，城市外交显然需要将之纳入到自己的框架和视野中。此时，城市外交就不再是国内学界所着重强调的技术层面的意义，而是同样具有深层次的政治意义。