生态补偿机制实践
生态补偿机制是以保护生态环境，促进人与自然和谐发展为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，运用政府和市场手段，调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度。生态补偿机制的理论基础主要来源于公共产品理论、外部性理论、产权理论、生态资本理论、可持续发展理论等。这些理论从不同的角度论述了对环境资源利用进行生态补偿的合理性。其基本思路是通过恰当的制度设计使环境资源的外部性成本内部化，由环境资源的开发利用者来承担由此带来的社会成本和生态环境成本，使其在经济学上具有正当性。围绕生态补偿机制，江苏省开展了一些实践。
一、生态补偿工作基本情况
目前，江苏省涉及流域水污染防治的生态补偿工作主要有这六类：一是以水质改善为主要目标的流域层面环境资源区域补偿；二是以减少污染物为主要目标的农业范围生态补偿；三是以关停重污染行业为主要对象的补偿；四是以生态保护为主要目标的苏州市生态补偿；五是以生态红线保护为重点的生态补偿；六是与污染物排放总量挂钩的财政政策。
（一）流域层面环境资源区域补偿
2007年底，江苏省政府发布《江苏省人民政府办公厅关于印发江苏省环境资源区域补偿办法（试行）和江苏省太湖流域环境资源区域补偿试点方案的通知》，率先开始实行跨市流域水环境横向补偿制度，是全国最早开展此项工作的省份之一。2008年起，在太湖流域正式拉开了环境资源区域补偿试点工作序幕，以“谁污染谁付费、谁破坏谁补偿”为原则，建立环境资源污染损害补偿机制。试点选取部分主要入湖河流及其上游支流开展，选取了9个跨行政区交接断面和入湖断面，并设定对应的水质控制目标。上游设区的市出境水质超过跨行政区交接断面控制目标的，由上游设区的市政府对下游设区的市予以资金补偿；上游设区的市入湖河流水质超过入湖断面控制目标的，按规定向省级财政缴纳补偿资金。环境资源区域补偿因子及补偿标准为：化学需氧量每吨1.5万元，氨氮每吨10万元，总磷每吨10万元，补偿资金为各单因子补偿资金之和。经过试点，摸索出了一套比较规范合理的补偿资金核算、解缴、转移等技术和管理办法，有效提高了地方政府责任意识，推进了断面水质改善。2009年，省环保厅、财政厅和水利厅三部门出台了《关于印发江苏省太湖流域环境资源区域补偿方案的通知》，在太湖流域5个省辖市31个断面正式推行环境资源区域补偿制度。2007年至2010年，在太湖流域5市试点水污染物通量区域补偿，设置30个补偿断面，依据水量、水质测算污染物通量补偿资金。2011年，省财政厅、环保厅出台了《太湖流域环境资源区域补偿资金使用管理办法（试行）》，进一步加强太湖流域环境资源补偿资金的使用管理，提高资金使用效益。2009年、2010年度累计收缴补偿资金约2.6亿元。各市也相应制定了辖区内跨县（区）乃至跨镇界的区域补偿方案，进一步落实各级政府对本辖区环境质量负责的法律责任，促进辖区内河流水环境质量的提高。比如武进区试行了乡镇交界断面补偿机制，以各镇（开发区、街道）交界断面水质监测数据为依据，按省内补偿标准核算，各镇统一向区财政缴纳补偿款，专项用于水环境整治。
2014年起，江苏在全国率先建立覆盖全省的“双向补偿”制度，选取高锰酸盐指数、氨氮和总磷为水质考核因子，实现“谁超标、谁补偿，谁达标、谁受益”。2016年底，修订印发《江苏省水环境区域补偿工作方案》，自2017年1月1日起将全省的补偿断面从66个增加到112个，将补偿标准提高到以前的1.25—2倍，同时将太湖流域苏南5市总磷补偿标准调高至其他地区的2倍。2018年，省生态环境厅与省财政厅联合印发《关于推进跨区域生态补偿工作的通知》，要求各市签订跨市补偿协议，逐步建立本市域跨县生态补偿工作机制。截至2018年，全省累计发生补偿资金超过21亿元，补偿制度落地实施，拓宽了治污资金投入渠道，有效调动了属地政府治污保水的主动性和积极性，补偿断面水质改善明显。
（二）农业生态补偿
早在2007年，江苏就开展了太湖、阳澄湖、滆湖、长荡湖等太湖流域的退耕、退养、退牧，还湖、还林、还湿地等工作。其中在环太湖一级保护区实施的退耕还林工作中，政府与退耕农民签订补偿标准为6000—9000元/公顷的土地流转合同，2009年省级治太专项资金一次性专门投入2亿元用于环湖生态防护林建设。江苏省对省级以上重点公益林全部实行生态效益补偿，补偿标准也在不断提高，已从最初的每亩8元提高到每亩20元。以上湖泊周边省市县三级财政分别对渔民退出的养殖进行补偿，仅省级治太资金就安排了8亿多资金；对环湖建设湿地，省级治太专项资金也给予占投资额30%左右的补偿。到2012年底，太湖共撤除围网养殖38万亩，保护和恢复湿地面积9.21万亩，建设生态公益林41万亩。
除了“三退三还”工作，江苏太湖流域围绕农业生态补偿还探索了一些做法：一是开展有机肥补贴。为了减少化肥使用，自2006年起江苏省在试点地区开展有机肥补贴试验示范项目。将有机肥生产企业列为主要财政补贴对象，采用政府公开招标采购，经过财政补贴后的商品有机肥实行最高限价，不得超过520元/吨，省级和地方财政补贴200元/吨，其中省财政补贴150元/吨、市县级财政补贴50元/吨，农户购买有机肥只需320元/吨。自2011年起，有机无机复混肥料也采取政府公开招标采购的方式，省级财政补贴400元/吨。仅2011年，省级财政公开招标采购有机肥总额2亿多元，其中财政补贴6500多万元，所涉及的商品有机肥和有机无机复混肥料的补贴规模分别为35.4万吨和3万吨，2013年有机肥补贴规模已达40万吨，每年财政补贴超过8000万元。此外，江苏省持续在太湖流域5市对绿肥种植实行“以奖代补”政策，补贴规模1万公顷，每667平方米补贴标准为60元。二是探索畜禽养殖粪污综合治理补偿模式。当前农业领域畜禽养殖污染比较突出，其污染又具备特殊性：首先，它不同于工业污染，不能简单地作为点源治理来对待。其次，农业废弃物是放错了地方的资源，能变废为宝。最后，农业作为基本生活保障产业需要保护，农业生产者作为弱势群体需要引导其改变生产方式。基于以上认识，太湖流域畜禽养殖污染防治更多应走种养结合、资源化利用的循环经济模式，更需要政府支持引导。对于中小型养殖场，政府鼓励推广生态发酵床，省级资金每平方米补助100—200元。对于大型养猪场，推广建设配套的畜禽养殖处理中心，同时收集处置周围分散养殖户的废弃物，每个处理中心省级资金补助100—200万元不等。常州市武进区先行一步，落实城乡统筹的理念，按照城镇垃圾收集处理的思路，建设畜禽粪污收集服务体系。武进区政府投资1000多万，其中省级补助100多万，建设了礼嘉镇畜禽粪污综合治理中心。中心周边有分散中小养殖专业户70户，存栏1.5万头生猪，一年的粪污量高达3万吨，礼嘉镇“万顷良田”共有耕地4800亩，年产秸秆4000多吨。中心把收集的粪污和秸秆发酵处理，所产生的沼气用于发电和热水生产，实现能源化利用，沼液利用排灌设施还田，沼渣转化为农业生产所需要的优质有机肥料，形成养殖—三沼—种植“三位一体”良性循环模式。为了保障畜禽粪污收集服务体系运行正常，武进区通过公开招标优选委托专业公司运营，并将每年100万元运行费用纳入地方财政预算。到2013年底，江苏太湖流域已累计取缔、关停和迁移畜禽养殖场1800多处，治理大中型规模畜禽养殖场700多处，建设畜禽粪便集中处理中心40个，建成发酵床圈舍50万平方米，新建生态循环农业规模连片示范工程200多个。丹阳市2013年在开展畜禽养殖污染治理专项行动中，市财政也拿出了4000多万元补助资金，用于关闭和整治。宜兴市2014年也启动了畜禽养殖专项整治行动，建立奖补资金，主要用于母猪处置和圈舍拆除等项工作。
（三）关停企业补偿
从2007年开始，江苏太湖流域集中力量开展了化工等重污染行业的关停整治行动，已开展了第三轮化工行业的专项整治，关停了4200多家企业，流域地方政府和企业均为此投入巨大。各地对列入政府关停并转计划并积极配合实施关闭、搬迁、转产的化工企业均采取了一系列补偿，基本包括土地补偿、建筑物和构筑物补偿、生产设备补偿、停产停业损失补偿以及税费返退等。不少地方在补偿基础上，还设置专项奖励资金，奖励在整治期限内，主动实施或积极配合关闭或搬迁的化工企业。例如镇江市在第三轮化工整治工作中，财政预算内安排500万元专项资金，支持化工产业整治升级。补偿和奖励包括五项内容：一是土地补偿。按照企业《国有土地使用证》载明的土地用途评估价格进行补偿，出让土地按照剩余年限评估价格进行补偿。对租赁土地经营的企业，全额补偿关闭前3年实际产生的土地租赁费用（按票据结算）。二是建筑物、构筑物补偿。企业的建筑物、房屋、附着物按关闭、搬迁时评估净值予以回购。三是生产设备补偿。按照生产设备评估净值的40%给予补贴。四是停产停业损失补偿。对关闭、搬迁按上述二、三项评估净值的3%给予停产停业损失补偿。转产企业按设备评估净值的3%给予停产停业损失补偿。五是专项奖励。对2012年底、2013年底、2014年底前完成关闭、搬迁的企业，分别给予不低于15万元、12万元、10万元的一次性奖励。奖补资金承担方式分为两种，关闭和搬迁企业的土地符合规划可作为经营性用地的由国土收储部门统一现金收储，涉及土地、建筑物、生产设备、停产停业损失方面补偿支出，均由企业关停、搬迁后土地收储部门收储土地后给予的土地补偿中统筹支付，其他补偿、奖励资金由市、区两级财政按照现行财政体制共同承担。不符合上述条件的由企业所在地政府实施回购，所有补偿、奖励资金由市、区两级财政按照现行财政体制共同承担。对化工整治工作中关停企业的补偿，除了地方政府给予支持外，省级财政也给予了一定支持。2009年起，经省政府同意，省级治太20亿专项资金每年切出3000万元，用于化工企业的关停补偿，根据关停企业所产生的环境绩效计算补偿金额，上限不超过100万元。
除了对化工行业关停实施补偿外，围绕印染行业升级改造，各地也自我探索了一些行之有效的办法。吴江市政府针对企业缺乏自我淘汰落后产能的内生动力，积极运用政府有形之手，2009年出台严于国家和省市有关要求的《关于加快淘汰印染企业落后设备的实施方法》，明确规定到2012年，要淘汰全市现有72家印染企业中使用年限超过8年的高能耗、高水耗的落后国产生产设备1400台（套），占所有印染设备的20%，倒逼企业加快淘汰步伐。同步配套了经济补偿政策：一是设立引进先进进口设备专项基金，对完成年度淘汰任务的企业，当年实现废物达标排放和上级下达的污染物减排指标，并且其引进设备符合市政府鼓励发展的重点先进设备目录的，市财政按引进设备总额的一定比例予以奖励。二是给予淘汰设备专项补助，对完成淘汰任务的企业给予所淘汰设备出售价格的50%的经济补助，如淘汰高温高压溢流染色机（四管），每台最高可获得4.5万元的补助；淘汰羊毛衫染色机，每台也可获得2000元的定额补助。三是全市设立了2600万元的节能减排专项资金，引导和扶持企业深入开展结构节能、管理节能、技术节能。仅2010年吴江市就淘汰了400多台套设备、3亿米落后产能，远远超出苏州市下达的292台套的淘汰任务。
（四）积极推进以生态红线保护为重点的生态补偿(https://www.daowen.com)
自2012年开始，江苏省全面启动生态红线划定工作，提出了生态红线区域保护的指导思想、基本原则、总体目标，明确了区域划分和分级分类管控措施。2013年8月，江苏省人民政府正式颁布了《江苏省生态红线区域保护规划》，全省共划定15类生态红线区域，分别为自然保护区、风景名胜区、森林公园、饮用水水源保护区等，总面积24104平方公里，占土地面积的22%以上，其中涉及太湖流域的红线区域达7000多平方公里，占27.3%。为了用经济手段推动生态红线区域保护，2013年12月，江苏省人民政府转发了省财政厅、原省环保厅制定的《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》，在现有省级各项环境保护和生态建设专项资金基础上，探索建立生态补偿机制，对不同区域、不同级别、不同类型的生态红线区域，采取不同标准进行补助。以市、县（市）为单位，将所列15类生态红线区域列入转移支付测算范围。省级财政每年根据年度财力情况安排一定额度的生态补偿转移支付资金。生态补偿转移支付为一般性转移支付，分为补助和奖励两部分。补助部分为生态补偿转移支付的主体部分，省财政厅根据各市、县（市）列入转移支付测算范围的生态红线区域的级别、类型、面积以及地区财政保障能力等因素，综合计算各地标准生态红线区域面积，并据此计算各地生态补偿转移支付补助资金。奖励部分为生态补偿转移支付的激励性部分，依据2014年3月江苏省政府办公厅转发的《江苏省生态红线区域保护监督管理考核暂行办法》，由省财政厅、原省环保厅每年会同省有关部门，对上一年度各市、县（市）人民政府的生态红线区域保护任务完成情况进行综合考核，依据考核结果，分配奖励资金。如发生重大污染事件，导致本地区生态环境受到严重影响或考核不合格的，取消该地区年度考核奖励资格。省级生态补偿转移支付资金全部用于生态红线区域内的环境保护、生态修复和生态补偿。2013年，省财政共安排10亿元补助资金，2014年，省政府组织首次考核，将生态补偿资金从10亿元提高到15亿元。2015年，对省级生态红线监督管理情况实施严格考核，并与生态补偿资金分配挂钩，拨付年度省级生态补偿资金15亿元。
为落实好省级生态补偿转移支付资金，让每一分钱都花在刀刃上，各地也在自我探索一些行之有效的方法。常州市武进区研究制定《武进区生态红线区域保护监督管理考核办法》（武政办发〔2015〕33号）、《武进区生态补偿转移支付资金管理办法》（武政办发〔2014〕27号），加强对生态红线区的保护，完成生态红线资金转移支付等相关工作，支持太湖红线区生态资源调查工作、支持武进区生物多样性摸底调查工作、支持生态红线区域年度保护工作方案和生物多样性保护工作方案编制工作。2013年—2017年，武进区累计使用省级生态补偿转移支付资金6876万元，用于化工企业关停、滆湖围网拆除、滆湖应用水源地整治、污水管网、化工整治、生态湿地整治等项目。
（六）与污染物排放总量挂钩的财政政策
与污染物排放总量挂钩这一项财政政策，主要是通过经济政策的改革，相应地提高排污的成本，通过价格机制来倒逼企业绿色转型。一个城市的污染物排放总量越多，地方财政上缴的钱也越多。2016年12月6日，江苏省政府印发《关于实施与污染物排放总量挂钩财政政策》（苏政发〔2016〕158号）明确，2016年，将各市、县（市、区）排放的化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物等四项污染物总量作为考核挂钩标的。同时，将太湖流域各市、县（市、区）总磷、总氮排放量纳入考核挂钩标的。其中苏南地区2016—2017年按每吨（总磷按每百公斤）1500元收取污染排放统筹资金，高于苏中、苏北地区1200元、1000元的收取标准。
省统筹资金根据污染物减排考核结果，对完成年度减排任务的市、县（市、区），按收取该地区资金总额的40%返还，对未完成年度减排任务的市、县（市、区），适当降低返还比例，减排任务中有一项未完成的，返还比例降低5个百分点，以此类推。对PM2.5、AQI和考核断面达标率等3项主要环境质量指标达到省定任务的市、县（市、区），分别按收取该市、县（市、区）资金总额的10%、10%和20%进行奖励。返还和奖励资金由各市、县（市、区）全部用于环境治理与保护。其余资金由省级统筹用于支持全省开展“两减六治三提升”环保专项行动，以及跨流域、跨区域重大环境治理与生态文明建设。2017年，全省筹集污染物排放统筹资金39亿元。
2019年1月，江苏省政府印发《关于调整与污染物排放总量挂钩财政政策的通知》，从2018年度开始，将7项污染物排放总量考核挂钩标的统筹标准分别提高500元，即苏南、苏中、苏北分别按每吨（总磷按每百公斤）2000元、1700元、1500元收取污染排放统筹资金。
二、典型案例：苏州市生态补偿
2010年7月，苏州市委、市政府推出了《关于建立生态补偿机制的意见（试行）》，在全市市域范围5个方面开展生态补偿，一是建立耕地保护专项资金，按不低于400元/亩的标准予以补偿，加强基本农田保护；二是对县级以上集中式用水水源地保护区范围内的村，按每个村100万元予以补偿，加强水源地保护；三是对太湖、阳澄湖及各市、区确定的其他重点湖泊的水面所在的村，按每个村50万元予以补偿，加强重要生态湿地的保护；四是对被列为县级以上生态公益林的，按100元/亩予以补偿，加强生态公益林保护；五是对水源地、重要生态湿地、生态公益林所在地的农民，凡农民人均纯收入低于当地平均水平的，给予补偿，标准由各市、区确定。各区生态补偿资金由市、区两级财政共同承担，其中，水稻主产区，水源地及太湖、阳澄湖水面所在的村，市级以上生态公益林的生态补偿资金，由市、区两级财政各承担50%；其他生态补偿资金由各区承担。各县级市生态补偿资金由各县级市承担，市级财政对各县级市生态补偿工作进行考核并适当奖励。同时还明确了生态补偿资金的拨付、使用与管理等相关规定及优化乡镇财政体制、设立生态补偿专项资金、完善财政投入、健全生态环境的保护治理等相关保障机制。生态补偿工作由财政局牵头推动，由分管财政的副市长统筹，农委、环保、水利、国土、规划等部门协同参与，从而确保了政策真正落地。为了规范资金的拨付、使用与管理，避免补偿资金不到位、被挪用的现象发生，苏州市还相继制定了《生态补偿专项资金管理暂行办法》《关于规范村级集体生态补偿专项资金会计核算方法的通知》等操作细则。2012年共投入生态补偿资金15.6亿元，其中耕地保护专项资金10亿元，财政转移生态补偿资金5.6亿元。2013年，苏州又出台了《关于调整完善生态补偿政策的意见》，调整水稻田生态补偿政策，分档水源地村、生态湿地村的生态补偿标准，提高生态公益林生态补偿标准，进一步优化生态补偿政策，完善生态补偿机制，增强生态保护重点地区镇村保护生态环境的能力。2014年在全国率先出台《苏州市生态补偿条例》，填补了国内生态补偿立法的空白，解决了一些村开展生态环境保护的部分资金来源，提高了镇村环境基础设施能力，加强了水源地保护，发展了公益事业，增加了农民收益。
从2010年建立生态补偿机制起，苏州市生态补偿政策分别在2013年、2016年进行了两轮调整。2013年3月，苏州市政府对生态补偿政策进行了优化调整，采取分类、分档的办法，细化、提高水源地村、生态湿地村生态补偿标准。对生态湿地村从原来的每村50万元，调整为每村60万元、80万元、100万元3个档次进行补偿；对水源地村从原来的每村100万元，调整为每村100万元、120万元、140万元3个档次进行补偿。对县级以上生态公益林补偿标准从100元/亩提高到150元/亩。2016年，苏州市正式印发《关于调整生态补偿政策的意见的通知》，对生态补偿进行第二次提档升级。政策调整后，市级财政每年生态投入突破1亿元，同比增幅22%。调整政策包括：一是扩展了重要湿地补偿范围，将澄湖湿地沿岸18个行政村也纳入补偿。至此，苏州市面积超3000公顷且满足重要湿地补偿条件的太湖、阳澄湖和澄湖湿地均已纳入了补偿。二是对四面环水或湖岸线长度超过1万米以上的生态湿地村、水源地村，鉴于地理位置特殊、日常管护责任较大，按相应类别最高档次实行补偿。三是分类调整生态补偿标准。稳健提高面广量大的水稻田的补偿标准，2016年起，在原有基础上增加20元/亩，提高到420元/亩。水源地村和湿地村的标准仍分三档执行，每档分别提高20万元/村和10万元/村。其中，以行政村为单位，湖岸线长度在3500米以上，区域土地面积在1万亩以上，村常住人口在4000人以上，同时达到三项标准的，水源地村按160万元/村、生态湿地村按110万元/村予以生态补偿；达到一项以上标准的，水源地村按140万元/村、生态湿地村按 90万元/村予以生态补偿；三项标准均未达到的，水源地村按120万元/村、生态湿地村按70万元/村予以生态补偿。县级以上生态公益林是生态补偿政策调整重点，将通过多轮调整提高补偿标准，减轻基层管护压力，保护基层对公益林建设保护的积极性。本次在原有基础上增加50元/亩，补偿标准提升为200元/亩。风景名胜区的补偿标准仍按150元/亩执行。截至2017年年底，苏州市累计投入生态补偿资金77亿元。每年有103.88万亩水稻田、29.24万亩生态公益林、165个湿地村、64个水源地村、8.97万亩风景名胜区得到了补偿。补偿资金主要用于改善相关镇、村生态环境，提升村级经济发展水平和补贴农户。
苏州吴中区在太湖边已建成延绵数十公里的湿地风光带
实践证明，苏州通过生态保护补偿不仅有效地建立了生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制，而且有力地带动了全社会生态环境投入的不断增长。一是全社会生态保护意识明显增强。生态保护补偿机制的创建，将生态保护的责任与适当经济补偿结合起来，充分体现了责、权、利相统一的原则。特别是环太湖、阳澄湖的镇、村干部和群众都感到，有了生态补偿资金支持，身边的环境变好了，基础设施投入增加了，农民的收入也提高了，最明显的是大家的生态保护意识、责任意识大大增强了。二是扭转了水稻种植面积快速下滑的趋势。《苏州市生态补偿条例》的颁布实施和生态保护补偿政策的贯彻落实，有效保证了水稻种植，扭转了水稻种植面积快速下滑的趋势。据苏州市农业部门统计，2001年至2010年的十年间，全市年均减少水稻种植面积13.6万亩，年均减幅6.5%。自2010年实施生态保护补偿政策以后，有效遏制了多年来持续减少的趋势。三是保护力度不断提升，生态环境持续改善。实施生态补偿前，有些村曾经因为环保上的要求，村办企业大多被关停搬迁，变成了村级经济薄弱村，根本没有资金来考虑生态环境保护。实施生态保护补偿后，村里有了启动资金，再加上其他支农资金的支持，先后开展了河道疏浚、污水处理、村庄绿化、田园整治、乱堆乱放整理、垃圾清理等环境建设，镇、村环境面貌焕然一新。四是基层组织服务能力得到改善。生态保护补偿的实施有效增强了农村基层组织的财力，使得农村基层组织带领村民致富的一些策略和行动有了财力支持，激发了基层管理人员的工作积极性，增加了村民对村基层组织的信任。2013年政策调整后，沿太湖、阳澄湖135个水源地村、生态湿地村每年接受生态保护补偿金1.34亿元，平均每个村增加可支配收入99万元。部分薄弱村不仅一举摘掉了“穷帽子”，而且在保护生态环境、发展社会公益事业、提供基本公共服务等方面做了很多工作。五是农民收入和补贴进一步增加。补偿政策实施后，将在生态保护和生态修复等工作开展过程中形成的工作岗位，如公益林管护、环境整治、村庄河道保洁等，主要提供给低收入农民，通过解决就业来增加他们的收入。同时，对因病因残丧失劳动能力的农民给予适当补贴，还通过对全体农户参股的土地、社区等股份合作社进行分红，使农户获得收益。生态保护补偿政策不但改善了各生态功能区的环境，更减少和消除了生态保护地区农户的后顾之忧，农民的获得感、幸福感明显增强，提高了他们保护生态环境的积极性。
