四、启示和体会
七省（自治区、直辖市）在探索新时期水利投融资对策上迈出了可喜的一步。这些经验和做法是与其经济社会发展和市场发育程度相适应的。有许多做法和经验值得我们深入地思考和研究，也为我们研究21世纪初期水利投融资对策提供了很好的启示。
1.水利投资必须以政府财政投入为主渠道
根据公共产品理论，防洪、水土保持和水资源保护等是典型的公共物品，属于市场失灵的领域；农业灌溉虽有竞争性、但又有非排他性，属于公共财产物品，是准公共物品。水服务和水产品大多具有公共产品属性，因此，大部分水利工程和设施属于纯公益工程或具有部分正外部性的准公益工程。水利工程和设施的运行使全社会所有成员或部分成员受了益，但这些水利工程本身不可能或不可能完全从提供的服务和产品中得到直接回报，私人不愿或无力投资。根据公共财政的职能范围，水资源开发和管理是公共财政支持的重点领域。在水利建设中，发挥投融资的主导作用是政府的应尽之责，美国、日本等发达国家和印度、泰国等发展中国家都是如此。浙江、上海和江苏是我国经济发达地区，市场经济体制发育较早，也相对比较健全，但水利投入仍以政府投入为主，说明了无论经济发展水平和经济体制模式选择，水利建设投入必须以政府投入为主渠道。
在目前的财政体制下，财政收入由预算内收入和预算外收入组成。政府对水利投入不仅包括财政预算内投入，还包括通过政策规定的行政事业性收费筹集资金。规范的行政事业性收费包括规费和使用费，前者是政府向公民提供特定服务时收取的工本费和手续费，后者指政府对公用设施的使用者按一定标准收取的费用。对于有相对明确受益范围的水利工程和设施建设，要加大通过收费筹集资金的力度。
2.加大中央财政的投入是增加水利投入的关键
1998年大水后，中央水利投资不断增加，不仅直接增加了水利建设资金总额，而且还具有很强的示范和带动作用，有效地带动了地方财政配套资金的增长，还增强了水利建设项目的资信和融资能力，从而带动了社会资金投入，放大效应十分明显。即使在浙江、上海和江苏经济比较发达、地方财力比较强的地区，对中央投入依赖程度相对比较小的地区，全部水利投资与中央水利投入的相关性也很高。而且中央支持的项目，有了国家投入的引导资金，地方政府都很重视，从人力和物力等方面都给予了大力支持，地方配套也比较积极，中央和地方两个积极性结合，起到事半功倍的效果。
3.经济发达地区，公益性水利工程也可以通过市场筹集资金，但必须具备两个前提，满足两个条件
目前水电、供水等项目大多从市场上筹集资金，但七省（自治区、直辖市）的经验说明：一些准公益性项目、甚至防洪这类纯公益性项目也可以从市场上筹集资金，但必须具备两上前提、满足两个条件，城市防洪工程较为合适。
具备两个前提：一是经济发展到一定程度；二是市场体制比较完善。七省（自治区、直辖市）一些地区依靠经济相对发达的优势，利用市场机制筹集水利建设资金，是有一定的前提条件，即经济发展和市场体制发育到一定程度。即使在东部经济发达地区，由于经济发展水平的差异，并不是所有地区都在或都能利用市场机制筹集水利建设资金。比如江苏省经济相对落后的宿迁市利用土地出让金筹集水利建设资金的尝试就没有取得预期的效果。放在全国范围内，就更是如此。特别是我国中西部地区受经济发展和市场发育程度的限制，利用市场机制的办法筹集水利建设资金的难度就更大。
满足两个条件：一是要有资源；二是要通过适当的制度安排来实现从资源到资金的转化。首先要有资源，比如河道整治、治污后，形成的新增土地以及水边环境改善后土地升值，此外还有旅游资源等。目前主要是将受益于水利建设的土地资源转化为城市水利建设投入，形成良性循环。其次要通过政策规定，进行制度安排，形成一整套机制，把资源转化成资金，再用于水利建设。比如通过改善环境，将土地升值部分用于水利建设，一举多得，但须通过制度安排才能实现。对于防洪项目，本来不具备贷款能力，但通过机制设计，从别的途径筹集还贷资金，防洪项目也能使用贷款。(https://www.daowen.com)
利用市场机制筹集水利建设资金、补充政府投入不足是在新形势下一种积极探索，东部发达地区的一些具体做法可能对其他地区并不完全适用，但积极探索、勇于创新的思想意识值得各地学习和借鉴。
4.明确水利国有资产出资人是水利投融资体制改革的核心
建立分工明确的国有资产管理、经营和监督体制，使国有资产出资人尽快到位，是经济体制改革的重点。水利国有资产同样要明确出资人代表，负责水利资产管理和保值增值。流域控制性水利工程的中央投资，应该由流域机构作为出资人代表，这是流域水资源统一管理和优化配置的需要，也符合水资源和水市场特点。地方政府组成水利投资（资产经营）公司，作为水利出资人代表，作为水利资产的责任主体，不仅有利于实现水利资产的保值增值，而且是利用市场机制筹集水利建设资金的关键环节。从市场上筹集水利建设资金必须由市场化主体负责资金的筹集、运营和还贷，政府可以制定政策，但必须授权市场化主体负责具体的运作。从七省（自治区、直辖市）的实践也可以看出，凡是利用市场机制筹集水利建设资金做得比较好的地方，大都成立了水利投资公司或水利资产经营公司。
5.政策的制定和实施必须因地制宜
由于存在着东、中、西经济发展水平和发展阶段的差异，存在着市场经济意识和观念的差异，也存在着自然条件等方面的不同等等，东部地区根据本地的实际发展水平和阶段，制定出了许多适合本地情况的水利投融资政策和办法，并不一定能适合全国每一个地区，甚至一些在东部地区能够发挥重大作用的政策，但在西部却找不到其发挥作用的环境，而西部一些好的做法同样也不一定能在东部地区适合。因此，在制定水利投融资政策时，我们必须从两个方面考虑，一是学习先进经验不能照抄照搬，应因地制宜，根据本地的经济发展水平和发展阶段，制定出适合本地实际的筹集水利建设资金的政策或办法。二是要有创新和发展。可能东部发达地区的办法目前并不适应，但发展的方向是正确的，经过结合当地实际的制度创新和机制创新，就会找出一条新路来，关键在于探索。
6.水利投融资政策研究必须要有超前性
水利投资对水利事业发展至关重要，但水利投资受国家宏观经济形势和宏观经济政策走向影响较大，要保证水利投资稳定增长，就必须把握经济发展形势和改革体制取向，研究对策。正在进行的农村税费改革，是党中央、国务院为减轻农民负担而实施的一项重大举措，得到广大农民群众拥护。但是，“两工”政策取消后，在全国大部分地区县乡财政的现实情况下，农田水利基本建设投资的主渠道将受到较大影响。比如江苏省已全面推开农村税费改革，地方普遍反映取消“两工”后，仅靠“一事一议”的办法，面广量大的农田水利建设任务难以完成；而在农村地区财力有限，劳动力又相对过剩，利用农闲季节组织剩余劳动力投入农田水利建设，既减轻了财政负担，弥补了财力不足，又加强了农村水利基础设施建设，有利于农业发展和农民增收。我们必须及时研究如何建立起适应农村税费改革新形势要求的农村水利投入新机制。这次水利部党组提出研究积极财政政策淡出后水利投融资政策问题，就是要未雨绸缪，及早考虑宏观政策变化后水利的应对措施。今后水利政策研究必须加强前瞻性和超前性。
本次调研，我们还有一个深切的体会：要尊重群众的首创精神，对改革中出现的新事物要积极引导，使之逐步完善。浙江省在水利改革中不断涌现新的做法和措施，比如东阳—义乌市、余姚—慈溪市的水权转让，利用市场机制筹集水利建设资金等，这与他们正确对待和引导新事物的态度和氛围是分不开的。
我们正处在一个大变革时代，正在由传统的计划经济向市场经济过渡，没有任何现成的经验可以借鉴。中国改革的总设计师邓小平说过：鼓励干，允许看，实践是检验真理的惟一标准。对于水利改革中出现的新事物，我们要以极大的热情予以关心，要以“三个有利于”作为判断事物的根本标准。新生事物在发育过程中总会存在这样或那样的问题和缺点，我们不应回避，更不能因为存在问题而全盘否定，而应积极予以引导和规范，使之完善。有了丰富的实践经验，才能上升为理论，有了理论才能逐步上升为政策法规。如果用一成不变的模式和法规去硬套，那么安徽凤阳县小岗村农民的包产到户的创举，至今还是非法的。应该鼓励条件成熟的地方，有地方法规可以先试搞，如果具有普遍性，经过总结提高，再在全国推开，这也是我们研究部门的任务之一。