残疾人托养福利制度的构建
（一）将残疾人托养制度作为基本福利制度的必要性和可行性
1.建立残疾人托养福利制度是加大民生建设的必然选择
党的十九大提出坚持以人民为中心的思想。以习近平同志为核心的党中央对残疾人格外关心、格外关注。党的十八届三中全会明确要紧紧围绕更好保障和改善民生，建立更加公平可持续的社会保障制度，特别提出“健全残疾人权益保障制度”。新修订的残疾人保障法首次在法律层面上明确残疾人托养和托养机构的概念，并历史性地提出建立残疾人护理补贴制度。国务院《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》指出：“加快发展残疾人托养照料服务。建立健全以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的残疾人托养服务体系，实现与儿童、老年人护理照料服务体系的衔接和资源共享。逐步提高残疾人托养服务能力，扩大受益面。继续实施‘阳光家园计划’，提高托养机构规范化服务水平。为盲、聋、智障等残疾老人提供养老服务，提升专业化服务水平。对收养残疾儿童的家庭给予更多政策优惠支持，使更多的残疾儿童回归家庭生活。充分考虑少数民族残疾人的风俗习惯，健全惠及各族残疾人的托养照料服务体系。”“支持日间照料机构和专业托养服务机构为100万人次就业年龄段智力、精神、重度肢体残疾人提供护理照料、生活自理能力和社会适应能力训练、职业康复、劳动技能培训、辅助性就业等服务。”[10]
2.建立残疾人托养福利制度是顺应广大残疾人需求的必然方向
残疾人是一个数量众多、特性突出、特别需要帮助的社会群体。第二次全国残疾人抽样调查显示，我国有8500多万残疾人，涉及2.6亿家庭人口，其中1300多万智力、精神和其他重度残疾人在康复、教育、就业和社会保障等方面所面临的问题还很突出，有着的巨大托养需求。为他们提供托养服务，是加快改善残疾人参与社会生活的环境和条件、保障残疾人享有基本公共服务、加快残疾人精准扶贫脱贫、全面建成小康社会的一项重要而紧迫的任务，有利于维护残疾人合法权益，促进社会公平正义，实现全体人民共享改革发展成果。[11]
3.建立残疾人托养福利制度的物质条件和社会环境基本成熟
各级党委和政府更加关心残疾人，重视残疾人事业的发展。随着经济社会发展，我国已稳居世界第二大经济体，创造了丰富的物质文明。中华人民共和国2015年国民经济和社会发展统计公报显示：2015年，全年国民总收入673021亿元，全年全国一般公共预算收入152217亿元。现代文明社会残疾人观被更多的人所接受，公众对残疾人的观念发生了深刻变化。理解、尊重、关心、帮助残疾人的良好社会风尚进一步形成，人道主义精神在全社会得到进一步弘扬，扶残助残成为社会主义精神文明建设的重要内容，多种形式的助残活动广泛、深入开展，为残疾人解决了大量的实际困难。中国特色的残疾人事业领导体制基本形成，党委领导、政府负责、残联协调、部门配合、社会参与的工作机制在各地得到贯彻。残联组织体系更加健全，残疾人工作者队伍素质进一步提高，为残疾人服务的领域更宽，能力更强，水平更高。尤其是各地在近年来的残疾人托养工作中，在托养的形式、服务内容、服务标准、管理方法、人才培养等方面进行了大量有益的探索，积累宝贵经验。同时，如前所述，国外残疾人安养救助的经验和国内五保等社会福利制度的经验，为建立残疾人托养福利制度提供了很好的借鉴。[12]
综上所述，建立残疾人托养福利制度的各种条件已经具备，为适应新的形势，从国家制度层面上增加一个福利制度势在必行。
（二）残疾人托养制度的制度框架
1.托养对象
处于就业年龄段（男16—59周岁、女16—54周岁）且无业、享受最低生活保障的智力、精神和重度残疾人（不含重度语言和重度听力残疾）。选取就业年龄段作为托养对象的范围是因为，16岁以下属于教育服务阶段，男59周岁、女54周岁以上属于养老服务阶段，就业年龄段的重度残疾人缺乏相应的保障。
2.托养形式
（1）机构托养。一般为日常饮食起居需要专人护理，家庭护理有困难的重度残疾人。由托养机构保障其饮食起居等日常生活所需，并根据其情况，提供长期生活照料和日常护理以及必要的康复和基本的医疗等服务。(https://www.daowen.com)
（2）日间照料。一般为晚间其家庭可以照料，而日间需要机构照料的残疾人，重点为中、轻度智力和精神残疾人提供用餐和基本的照料服务，并适当组织开展康复、特殊教育、职业技能训练、庇护性就业和心理辅导等服务，帮助、引导他们从事简单劳动，为促进残疾人康复、提高生活水平和就业能力创造条件。
（3）居家安养。一般以家庭有照料条件，有家人或邻里能提供日常的生活保障，有服务需求且生活不能自理的重度残疾人为服务对象。由服务机构派人上门，主要提供定期走访、日常生活照料和生活护理等家政服务。还可根据需求提供服务内容（如代买、代烧、清理卫生、洗涤衣被、洗澡理发和陪同看病等方便快捷的服务项目）并对特殊情况开展特定服务。
3.资金保障
残疾人托养制度资金经费来源要坚持政府主导，主要来源于各级财政拨款和福利彩票公益金、残疾人就业保障金等政府性基金。我国政府应该加大对残疾人托养保障的财政投入，建立规范的预算制度，进一步提高社会保障支出的比重，努力解决残疾人托养工作资金困难。同时，要多渠道筹集资金。开展社会宣传，吸收企事业单位和个人的资金赞助，并积极鼓励社会力量适度开办形式多样的残疾人托养机构。并且，根据残疾人个人及其家庭经济条件的不同和对托养服务需求层次的选择，收取托养对象家庭合理交纳的费用。
4.管理体制
各级残联在残疾人托养机构的建设前应充分做好调查研究，做好托养机构的发展规划，并对机构的发展进行引导、监督和管理。要加强对机构管理人员的培训，培养一批懂得业务、有爱心又会经营的托养机构管理和护理人员。对于创建初期的托养机构，可根据软硬件条件，从残疾人就业保障金中给予一次性投入作为启动补助资金。民政部门应积极配合这项工作，特别是在敬老院托养区建设上，应在机构用房和人力、物力方面应给予大力支持，对托养机构的建设和发展献计献策，并对机构的运作进行监督和管理。
（三）与现有养老等社会福利制度的衔接
1.加强服务对象的衔接与管理
首先要避免两种政策重复享受。需要加强残疾人托养制度和养老等社会福利的数据库建设，在做到动态管理的基础上，实现两个数据库的有效对接。其次，要确保服务对象的衔接。当残疾人托养服务对象超出就业年龄段时，应及时转向养老服务，保证需要托养的残疾人能够进得来、出得去，使托养机构动态运转，实现超出就业年龄段的托养对象及时转入养老服务机构。
2.加强政策待遇的衔接与管理
确保城乡低保失能老人待遇与重度残疾人托养对象补助经费相同，养老服务机构和残疾人托养机构尽可能享受同样的政策。比如残疾人托养机构办理民非企的设立登记、残疾人托养机构享受土地及水电气等优惠、残疾人居家托养机构有关人员纳入家庭服务业扶持范围等。
3.加强服务体系的衔接与管理
机构建设方面，既可以单独设立重度残疾人托养机构，也可以发挥养老服务机构网点密集的优势，在养老机构中安排一定的空间用于残疾人托养，实现资源共享。同时，民政部门与残联应加强业务联系，特别是民政系统所属的养老服务指导中心可增强残疾人托养照料方面的指导和功能，将养老机构、社区养老服务照料中心的优势充分发挥出来，改进残疾人托养照料水平。
[1] 本文发表于《残障权利研究》集刊第4卷第2期。
[2] 参见〔美〕戴安娜·M.迪尼托《社会福利：政治与公共政策》（第五版），中国人民大学出版社，2007；〔英〕迈克尔·奥利弗，鲍勃·萨佩《残疾人社会工作》（第二版），高巍、尹明译，中国人民大学出版社，2009；James W.Trent，Paul K.Longmore and Lauri Umansky，“The New Disability History： American Perspectives，” The Journal of American History 89（2001）。
[3] 中华人民共和国国务院：《农村五保供养工作条例》，中华人民共和国中央人民政府网。
[4] 刘爱民：《建国以来军人优抚制度回顾》，《前沿》2012年第4期，第26—27页。
[5] 中国残疾人联合会：《2015年中国残疾人事业发展统计公报》（残联发〔2016〕14号），中国残疾人联合会官网。
[6] 中国残疾人联合会：《2015年中国残疾人事业发展统计公报》（残联发〔2016〕14号），中国残疾人联合会官网。
[7] 谈志林、李文钊：《我国残疾人社会福利发展研究》。
[8] 吕明晓：《浙江省残疾人托养照料模式：评估、比较与展望》，《社会保障研究》，2015年第5期，第75—81页。
[9] 全国人民代表大会常务委员会：《中华人民共和国残疾人保障法》，中华人民共和国中央人民政府网。
[10] 国务院：《“十三五”加快残疾人小康进程规划纲要》，中华人民共和国中央人民政府网。
[11] 中共中央、国务院：《中共中央国务院关于促进残疾人事业发展的意见》，中华人民共和国中央人民政府网。
[12] 杜鹏、卢连才、张金明等：《各省贯彻落实中央7号文件实施意见比较研究专题报告》；解韬：《我国残疾人社会保障现状、问题及建议》。