本课题的语境分析

我国长期存在城乡二元结构，形成城乡发展差距拉大、重城市轻农村的现状，导致残疾人事业在城乡之间发展呈现出极大的不平衡性。与农村残疾人相比，由于政府的财政投入和社区、单位的福利等因素，城市残疾人的社会境遇相对较好。而在广大农村地区，残疾人事业发展却经历了不同的发展阶段。在改革开放之前，建立在集体经济基础上的社会保障机制和福利制度基本上满足了农民的生活需求。五保和农村合作医疗制度是这个时期农村社会保障中最有特色的措施，充分体现了社会主义制度的优越性。改革开放以后，家庭联产承包制改变了以往经济发展的模式，使农村家庭经济功能得到恢复。然而，由于工业化、市场化、城镇化、国际化的发展挤占大量的社会资源，农村经济社会发展受到抑制。在各项税收、集资、生活支出、医疗支出、教育支出等重负下，农村家庭经济状况总体上呈现停滞甚至萎缩的状况。加上政府角色定位的不确定和公共财政对农村基础建设和社会保障投入的严重不足，使得农村社会保障的主要压力实质性转移到了农村家庭。尽管国家有扶贫、救济、优抚安置、五保及合作医疗等措施，但无法彻底改变农民总体缺乏社会保障的局面。不要说残疾人这类弱势群体，就连有些健全人家庭也无力承担基本保障的功能。由于体制不健全、政策执行难、经费不足、认识偏颇以及农村残疾人群体自身障碍等原因，农村残疾人普遍面临着生存难、摆脱贫困难、就业难等问题。

进入新世纪以后，国家进行了农村税费改革，免除了农业税，同时提出统筹城乡发展，建设社会主义新农村。这对于解决日益突出的“三农问题”创造了前所未有的宏观环境。十六大明确提出城乡统筹经济社会发展作为解决“三农”问题的必经之路的观点，十六届三中全会正式提出“统筹城乡发展”的思想，将其放在“五个统筹”之首，并指出我国已经进入了“以工补农，以城带乡”的发展阶段。十六届五中全会提出了建设社会主义新农村的战略思想，指出新农村建设是落实“统筹城乡发展”和“以工补农，以城带乡”战略思想的具体举措。十七大正式提出“城乡一体化”战略思想。十七届三中全会又把加快城乡经济社会一体化新格局作为推动农村改革和发展的根本要求。党的十七大提出的城乡一体化发展战略是实现统筹城乡经济社会发展的一项重要举措，也是一项非常重要的基础性工作，对于从根本上破解城乡二元结构、推进新农村建设具有重要的意义。

从整体上讲，湖北省的城乡一体化发展还处在刚刚起步的阶段。2008年，湖北省委省政府正式确定鄂州市为全省城乡一体化试点的唯一地级市。鄂州市委市政府编制了《鄂州市城乡一体化发展纲要》和《鄂州市城乡一体化改革试点三年行动计划（2009—2011年）》。这些文件详细勾画了鄂州城乡一体化的主要内容：（1）在指导思想和工作目标上，鄂州市提出“两个率先”（率先融入武汉城市圈，率先实现城乡一体化）和建设“两型”社会和“两宜”社会的目标。破解城乡二元结构，大力推进工业两型化、农业现代化、农村城镇化。（2）围绕城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会管理、市场管理等内容推动一体化体系发展建设，如构筑城乡一体的大交通网络，城乡一体化的水电气电视和通信网络，城乡一体的教育体系，城乡一体的卫生体系，城乡一体的公共文化体育体系，城乡一体的科技服务体系，城乡一体的社会管理、保障、救助体系，城乡一体化人力资源和就业保障体系；（3）推进城镇建设、新村建设、环境保护、社会发展、产业发展五大重点工程；（4）重点建设10个特色镇、100个中心村为内容的城乡一体化平台；（5）创新以城带乡发展机制、投入机制、土地流转、利用机制、劳动就业机制、社会管理和服务机制改革试验推进机制；（6）启动八项改革试点：大部门制改革、基础设施城乡一体化土地集约节约利用试点，节约资源改革试点，环境保护改革，社会保障改革，产业发展改革，农村金融改革。

除了鄂州市，武汉市的汉南区在2008年也开始了城乡一体化改革试点。2008年8月，中共武汉市委市政府批复了《汉南区创建武汉市城乡一体化改革试验区总体方案》。（1）方案指出创建城乡一体化改革试验区的必要性、可行性，认为这是深化“两型社会”综合配套改革的迫切需要，是加快缩小城乡差别，统筹城乡发展，打破城乡二元结构的必然要求，是探索城乡又好又快发展途径，推动区域经济社会发展的重要举措。（2）围绕“六个一体化”破除城乡分割的体制障碍，促进汉南区与中心城区一体化，汉南区内城镇与乡村一体化发展。六个一体化是：发展规划一体化，城乡产业布局一体化，基础设施建设一体化，公共服务一体化，劳动就业一体化，社会管理一体化。（3）建立适应城乡一体化机构设置体系，探索行政管理改革新路子。此外，湖北省其他市区，如襄樊市、荆州市一些县区，也借鉴重庆、成都城乡统筹改革经验，从2008年下半年起开始启动城乡一体化改革。(https://www.daowen.com)

尽管湖北省城乡一体化建设要求高、起步快、规模大、范围广、效果好，但在实践过程中也出现了不少问题和困难。首先是土地的瓶颈。发展中心村，把分布在各个自然村、自然湾的农民聚集在一起，最先会碰到的问题就是迁村腾地，但目前国家对于土地的置换尚没有制定明确的法律法规，实际操作起来由于缺乏法律依据而困难重重。其次是征地中的矛盾。新搬迁的农民需要在中心村建设自己的新家园，必然会占据原有村民的土地，这些村民不愿意用自己的土地置换新迁村民较远的土地，而政府在土地方面的补偿以及失地农民的安置方面能力极为有限，往往难以满足失地农民的要求，从而造成了征地中间的许多矛盾；由于农村传统的生产生活习惯，农民往往不愿意离开自己生产的土地太远，因此也不愿意搬迁到离自己农田很远的中心村去居住。第三是政府在城乡一体化发展过程中投入严重不足，如农村新社区的生活基础设施配套，农业生产的基础设施建设，失地农民的就业、社保、技术培训、医保等各种公益事业和公共服务。还有，由于工业污染对农村地区的渗透所需要的环保投入等方面所需要的资金缺口非常大，而政府在这些方面的转移支付根本就无法满足这些要求。第四，农村缺乏能人。新农村建设的主体是广大的农民群众，政府至多只能起到引导、扶持作用，真正建设新农村的主体还应该是农民自己。但是，由于这些年来，农村的主要劳动力都到城市里打工去了，农村剩下的都是一些“老弱病残”，很多农村都成了名副其实的“空壳村”，农业发展缺乏能够带领乡亲们致富奔小康的带头人。第五，农民呈现出一种“去组织化”的趋势。一家一户式的小农经济的生产方式，使得广大农民极为分散，单个的农民缺乏与政府和其他利益群体之间的公平对话的权利，因而，农民的合法权益很容易在各种利益交换过程中受到损害，成为事实上的弱势群体。

毫无疑问，湖北省城乡一体化发展的上述措施以及出现的新问题都会在很大程度上影响到农村残疾人事业的发展。它们不仅为湖北省统筹城乡残疾人事业提供了一个前所未有的良好环境和有力支撑，也对在当前大力推进城乡一体化发展这一新形势下如何做好残疾人工作提出了全新的挑战和更高的要求。