统筹城乡残疾人社会保障体系和服务体系建设的路径探索
4.1以统筹城乡残疾人社会保障体系为突破口，真正实现城乡残疾人社会保障一体化
建立城乡一体化的社会保障体系是我国社会保障制度建设的重要目标。由于农村残疾人相对于整个人口数量并不是很大，而又是一个特殊困难的群体，在推进城乡一体化社会保障制度建设的过程中，完全可以把残疾人社会保障作为突破口，先行实践，积累经验，逐步推开。当前要探索建立符合湖北省特色的农村生产和生活实际、保障标准合理的农村基本养老保障、最低生活保障和更加规范有效的农村社会救济制度。各级政府可以根据本地财力，适当本辖区内统一的城乡残疾人社会保障的标准，这样不仅可以解决残疾人生活困难问题，而且也充分体现社会主义的人道主义精神。本着既体现城乡一体发展趋势，又反映我省专业农村特点的要求，逐步在农村建立最低生活保障制度，调整农村低保政策，提高残疾人补助标准，保证广大农民以及残疾人享有同等的最低生活保障。按照“个人缴费为主、集体补助为辅、政府给予政策扶持”的原则，研究农民和残疾人的养老保险制度，积极进行农村社会养老保险试点、建立和完善农村社会救助制度，对困难群体实行医疗、教育等救助、改进农村五保政策，放宽五保条件，把家庭供养能力脆弱的残疾人和劳动能力较弱的孤寡残疾人优先纳入五保供养体系。提高农村贫困残疾人的特困残疾补助金，对农村重度残疾人和一户多残家庭给予重点保障，确保丧失劳动能力和生活支出大于收入的残疾人及其家庭的基本生活需求、建立专项基金，拓宽基金筹措渠道，实行基金按比例递增，扶持发展困难的地区，加大转移支付力度、以大病统筹为重点，推行新型农村合作医疗制度，提高农村残疾人抵御疾病风险的能力、改进医疗报销政策，实施大病救助政策扩大报销范围，增加药品及服务项目种类，给农村残疾人提供优惠和方便、降低大病报销的起付线，提高封顶金额，增加门诊费用报销额度，将残疾人特殊康复医疗项目尤其是精神病康复项目纳入新农合范围，扩大对纳入低保、重度残疾及一户多残的残疾人家庭成员实施大病救助的疾病种类，对于那些确实无法承担医疗负担的特困残疾人家庭，其医疗费用实行全免或大部分免除、加快贫困山区县级医院及农村卫生室（站、所）建设，使农村残疾人能够就近就医。整合危房改造的资源，改善住房条件。将贫困人口的“扶贫搬迁工程”、农村特困户“福彩安居工程”、“残疾人危房改造工程”等项目整合起来，优先将残疾人的危房列入改造计划，统一建设标准，到“十一五”末基本解决农村4万户残疾人的危房问题。完善残疾学生助学制度，将“两免一补”政策扩大到高中阶段。开展多种形式的扶残助学活动，确保残疾学生不因贫困而失学。大专院校的国家奖学金、助学金对农村残疾人家庭学生和残疾生给予优先照顾。针对与现实经济发展情况，适当提高因公致残的伤残补助标准。
4.2加强农村社区服务体系建设，搭建残疾人公共服务平台
农村社区化服务体系源于城市社区建设的经验，也是转型时期农村社会发展的必然要求。可以考虑把地域相邻的几个村庄规划为一个社区，在社区中心村设立公共服务机构，建立为农民提供公共服务的有效机制，打破公共服务产品供给的城乡二元结构，为全面推进新农村建设创造条件。将农村社区的职能定位为服务而非管制，使其具体承接政府行政部门延伸在农村的政务服务及有关公共服务，改变农村长期以来公共服务被边缘化的问题，使农民群众真正享受到政府的公共服务。推进农村社区建设工作，最为核心的任务是通过社区建设这一平台，逐步建立和完善农村公共服务体系，提高公共服务的各项能力和服务水平。近一年来，湖北省农村社区建设试点各市、县、区在探索如何完善公共服务体系时进行了各种有益尝试和各种举措，如加大投入进行村庄各类基础设施建设及社区医疗、卫生、扶贫救济、五保户养老、残疾人救助；提供各种生产服务，如就业培训，劳动咨询，农资、农机、水利，卫生防疫事业的发展；加强治安调解、开展文化体育活动，等等。通过农村社区建设，农村公共服务各个具体事务、项目联系为一个有机整体，并为农村社区公共服务内容拓展、功能完善、质量提高提供了强有力组织化、制度化保障。社区公共服务的另一个重要目标是将大中心城市社区的公共服务的理念、机制、办法及组织、运作体系引入农村社区，并加以消化、调适，这是消除城乡发展差距、协调城乡发展、推动农村地区小城镇发展的重要举措。同时，农村社区人居环境的改善及各项服务功能发展，为解决了农村的各种矛盾、纠纷创造了有利的条件，促进了农村的和谐发展。只有建立大型农村社区，才有可能加大投入建设农村残疾人的基础设施建设，才有可能加大这些设施的利用率。以提高农村公共服务水平和村民生活质量为原则，以培育社会服务组织网络、社区志愿者服务队伍为载体，建立服务中心——工作站、专业协会、理事会等服务组织网络，为农村残疾人公共服务和社会保障提供基础性平台。(https://www.daowen.com)
4.3加大农村残疾人就业技能培训，提高残疾人就业转移能力
改善残疾人就业环境，增加残疾人就业，是农村残疾人彻底改变自身状况的根本途径。社会保障至多只能够解决他们的基本生活要求，却不能让他们脱贫致富奔小康。帮助有劳动能力的农村残疾人就业，有利于开发劳动资源，而且可以使残疾人以平等的姿态走向社会，融入社会。实行集中与分散相结合的就业方针，采取优惠政策和扶持保护措施，多层次、多渠道、多形式地安排残疾人就业。所有机关、团体、企事业单位、城乡经济组织要依法按比例安置残疾人就业；同时，国家鼓励帮助残疾人自谋职业，扶持他们参加各种形式的生产劳动。农村残疾人因自身因素，缺少接受教育和培训的机会，文化程度低，没有一技之长，很难通过劳动力转移来就业。所以，必须加大对农村残疾人教育、培训的投入。各部门在对开展职业技能培训补助的同时，吸纳有条件的残疾人参与培训，按照有关规定落实职业培训补助，对农村残疾人技能培训费用给予减免，生活费用给予补贴。还要对外出务工农民进行生产、交通、卫生等安全教育，加大预防事故、预防疾病、预防残疾发生的投入。要深化福利企业改革，鼓励兴办福利企业，拓展福利企业经营范围，调整就业结构。参照先进国家发展模式，国家可投资建立庇护工场，安排弱智、精神残疾、多重残疾人等就业。鼓励福利企业招录农村残疾人到福利企业工作。同时，政府应调整对福利企业的优惠政策，将对企业的优惠与残疾人切身利益结合起来，加大对福利企业的扶持及投入，支持改善残疾人劳动条件、待遇。加大对农村残疾人教育、培训的投入，发挥社会各类职业培训机构作用，建立残疾人定点培训基地，将农村残疾人的职业培训纳入“雨露计划”、“农村劳动力转移培训”、“阳光工程”等项目，提高农村残疾人的就业和生存能力。做好对残疾人的职业技能鉴定，培养社会需要的合格职业人才，更好地实现农村残疾人劳动力转移。要加大汲取就业保障金的力度，拓展就业保障金使用范围，使其辐射到农村残疾人，为农村残疾人劳动力转移提供支持。最后，要建立健全残疾人就业服务网络，形成覆盖全省的残疾人就业服务网络，建立全省残疾人人口数据库、残疾人就业信息平台，加快残疾人劳动服务机构信息化建设，拓宽残疾人就业信息传播渠道。
4.4政府应加大投入，解决城乡一体化过程中出现的诸多问题
随着农村新型社区建设的发展，农村居民不断向小城镇和中心村集中，农村残疾人必然会面对住房搬迁问题。由于他们普遍处于贫困状态，缺乏应有的经济基础，各级政府应该想方设法，以多种手段适度减免残疾人搬迁费用，使他们能够顺利实现搬迁。在完成搬迁之后，农村残疾人还要面临新的生产生活环境，可以考虑适当增加失地残疾人的非农补偿水平，包括养老、医保等方面的补偿，以减轻他们的后顾之忧。同时，要加强残疾人的生产技能培训力度，全部或部分免除就业培训、特校教育等费用。在迁村腾地过程中，要特别注意落实保障农民土地的收益权益。对于土地经营权整村、整组流转的农民，探索建立新型农村社会养老保险制度。按照政府引导、集体激励、农民自愿的原则，自愿退出集体经济且在城镇有固定住所和稳定收入的农民，可享受住房优惠、就业扶持、子女集中入学、社会保障等与城镇居民同等的待遇。加快农村残疾人向非农产业流动，进一步拓宽农村残疾人就业渠道，采取域外转移与就地转化、农村户籍向城市居民户籍转变等方式，加快推进农村残疾人劳动力向非农产业和小城镇转移。当前最为根本的问题是土地流转及规模经营，要高度注意保护农民的土地权益，防止资本下乡及权力对农民土地权益造成的“变相”剥夺。要出台政策探索并搞好“土地的三置换”工作，即宅基地置换城市住房产权；承包地置换城市养老、医保、教育、低保方面的权益；承包地置换工作机会，即对被置换土地农户、居民以最优惠条件，提供工作的机会。保障农村残疾人土地流转方面的收益权，大幅提高征地费用，允许他们以土地“入股”形式参与农产业项目开发；允许村集体土地集体出租，获得地租、租金，开征土地市场交易税，按比例返还村集体及农村残疾人。最后，要积极搭建残疾人维权服务平台，保障残疾人的合法权益。农村新型社区应当成为独立的法人组织，即是社团型法人，亦是经济法人。它作为个体农民（包含农村残疾人）的新型组织化载体，代表农民的利益，处理各类复杂、集体的法律、社会、政治纠纷，为农民提供利益表达、诉求的正式渠道，并且可以逐步成为农民维权、争取话语权的利益集团。
4.5加强领导，完善残疾人工作机构和干部队伍建设，提高服务能力和水平
要完善党委领导、政府负责的领导体制，将残疾人事业纳入经济社会的总体规划。各级党委和政府要切实加强对残疾人工作的领导，完善社会保障制度，加强政府的投入，提高对农村残疾人的社会保障和公共服务水平，做到层层落实。各级党委政府应该把农村残疾人社会保障放在工作中的重要位置，加强农村残疾人社会保障体系建设的规划，将其纳入小康社会建设和新农村建设的目标范围，并建立起相应的目标责任制，列为职能部门年度绩效考核的重要内容之一。政府要定期或不定期召开工作会议，专门研究讨论农村残疾人工作；要统筹兼顾各项社会事业和残疾人社会保障工作，处理好当前扶残助残项目中各自为政、多头管理、资金分散的状况，在同一项目中做到资金捆绑使用、统一标准、联合实施。政府各职能部门在制定有关社会保障政策时，对残疾人要高看一眼、厚爱一层，主动征求残联的意见。要进一步加强各级残工委的职能，使其能真正成为党委政府领导农村残疾人工作的议事决策机构和督办机构。同时要进一步加强县、乡残联和村残协的组织建设，特别是要加强残疾人事业工作者队伍建设，加强残疾人事业工作者业务素质培训，提高服务能力和水平，按照“人道、廉洁、服务、奉献”八字方针，进一步加强残疾人工作者职业道德建设，提高残疾人工作者队伍的整体素质、工作水平和服务能力。积极推进市级以下残联的信息化建设，逐步建立完善基层残联信息化工作组织体系，实现省残联和中国残联、市级以下残联间的网络互连，实行相互间的业务数据、政务信息网上传输。各级残疾人联合会的残疾人综合服务设施要为残疾人开展康复、文化、体育等活动设立专门场所，对残疾人开放并提供周到服务。
4.6加强人道主义宣传，营造关心、关爱、关注残疾人的社会氛围
做好残疾人事业的宣传工作既是保障残疾人事业可持续发展、构建和谐社会、培育良好社会舆论环境、满足广大残疾人日益增长的精神文化生活需求的基础性工作，也是党的宣传文化工作和社会主义精神文明建设的重要组成部分，是改革开放的中国社会文明进步的标志之一。政府推动残疾人事业发展，不仅要给予物质援助和法律、政策支持，还要运用各种宣传手段，给予舆论支持。宣传人道主义，有助于形成理解、尊重、关心、帮助残疾人的社会风尚；宣传残疾人自强不息、与命运抗争的精神，有助于推动社会主义精神文明建设，营造良好社会舆论氛围。只有做好残疾人事业的宣传工作，才能加大政府各职能部门在康复、教育、就业、扶贫等与残疾人需求密切相关等领域的工作力度，推动残疾人事业在新世纪健康持续地发展。同时，要将人道主义主义思想和现代文明社会残疾人观列入学校思想道德教育的重要内容之中，让孩子们从小就培养关爱残疾人、关爱弱势群体的思想。要紧紧抓住残疾人工作中的重点和亮点，充分利用电视、报纸、网络等新闻媒体，广泛宣传，宣传义务教育法、残疾人保障法和《残疾人教育条例》等法律法规，宣传社会各界扶残助残、帮助残疾学生解决实际困难的感人事迹，宣传各级党政军领导、有关部门负责人走访慰问残疾人的动人场面，宣传在全国助残日期间组织的各种活动，在全社会掀起关注特殊教育的热潮，使更多的人了解残疾人工作，在全省形成人人都来关心“我的兄弟姐妹”的社会氛围。建立稳定的帮助残疾人的志愿者队伍和志愿者协会，定期对残疾人开展扶持。各级残联要配合财政、教育、民政等部门，组织开展好彩票公益金助学项目，使之真正惠及贫困残疾少年儿童；同时多渠道筹措资金，动员社会各界力量扶残助学；要协调党、政领导同志走访慰问特教学校、福利院和残疾人家庭，勉励残疾学生自强自立；要切实做好助残日期间各部门之间的协调和组织工作，使各项活动落到实处，真正为特教学校、残疾人家庭、残疾学生解决一些实际困难和问题。结合助残日主题，各类特教学校、特殊教育培训机构可以通过举办展览、召开座谈会、开展才艺表演等多种形式，展示特教事业取得的成就，展示残疾人的艺术才华，感召和动员全社会力量来扶残助残。
[1] 本文为中国残联2008—2009年度残疾人事业理论与实践研究课题报告。