技术援助监督和绩效评估机制

(四) 技术援助监督和绩效评估机制

AIIB如若建立起以上制度体系,要想使其有效运行,监督和评估机制则是关键的环节。建立监督和评估机制的作用在于:

其一,对银行或成员国实施和执行技术援助项目进行有效监督。从现有应对气候变化的国际条约等法律文件来看,主要指《公约》《京都议定书》和《巴黎协定》三大文件。这三大文件都规定了发达国家应承担向发展中国家转让环境友好技术[89]的义务,并提供相应的必要资金援助。其中,《京都议定书》还规定了京都灵活三机制,[90]即“联合履约机制”(JI)、“清洁发展机制”(CDM)和“国际排放量贸易机制”(IET)。但在规定中都以“适当”(appropriate)、“鼓励”(encourage)、“合作”(cooperate)、“便利”(facilitate)、“尽力”(exert efforts)、“促进”(promote)和“帮助”(assist)等弹性较大的措辞,这些规定都过于原则化,且一个致命的弱点是缺乏明确强制各方履行自己义务的机制,也没有监督机制,更没有对不履行义务的缔约方进行可执行的惩罚措施。[91]

一般而言,在国际组织的机制构成中,很少建立具有强制约束力的执行机构。在国际援助发展领域,大多是由MDBs与所援助具体项目的所在国家进行协商,由相关负责项目的部门进行监管和执行。执行机构一般都是由国内政府专门设立的对外援助服务机构,负责援助活动的具体实施,如援外物资采购和项目管理等。这样的服务机构可能有多个,权限与层级的高低以及服务的领域各不相同。有些国家援助业务量小,可能没有专门的执行机构,或者因为管理机构能力足够强大,职能足够全面,没有必要设立专门执行机构。援助的实施工作由政府管理机构直接委托给相应专业方面的私人部门或非政府组织(NGOs)。不过,此种方式也存在国内执行部门的监管不力等问题。因此,由于世界银行或MDBs内部设有监督机制,技术援助项目可由受援国具体负责执行,但银行可委派监督人员进行监督或参与监管。这样不但可以保障项目的有效实施,也可以在监督过程中发现存在的问题,及时向银行作出反馈。此外,由于技术援助涉及资金、物资、设备、技术和专业人员等广泛的内容,单个援助执行机构可能不具备涉及多个领域的专业能力来完成援助任务。在这种情况下,执行机构要从私人部门购买产品或服务,以市场活动的形式来完成援助任务,不仅使私人部门参与其中,大量NGOs也成为对技术援助的专业服务提供者。援外产品和服务提供者可以从援外业务中赚取收入,但是要受到管理机构或执行机构根据援外政策与法律的严格监管,以保证技术援助这一公共产品的质量。

因此,AIIB内部建立监管机制是可行的,也是必要的,但设立执行机制的可行性不大,也没有太大必要,因为单独设立执行机构使得银行机制过于繁杂,且存在职能的重叠,从而增加银行运营的机制成本。同时,AIIB应承诺和履行自身义务,加强对技术援助业务的管理监督和提高其效率。这需要AIIB在区域内进行统一的技术援助安排,对成员国派遣专家进行考察和培训,简化对技术壁垒的监管,放宽对交通、能源和电信体制的限制,采取集体行动来提高监管体系的能力,这也有助于促进区域基础设施项目合作。

其二,评估技术援助项目的完成效果,汇集信息分析技术援助项目的完成是不是成功的,有利于为今后的技术援助项目提供成功经验和依据。技术援助数量和重要性的增加要求技术援助计划需进行更精简和更有效的评估,特别是遵守战略的相关性、评价的附加价值,以及知识和成功实践经验的交叉分享。

ADB于2006年发布的《公共部门业务绩效评估报告编制指南》[92]就如何编制ADB公共部门项目规划和技术援助项目的绩效评估报告作出规定,制定了成功的项目评估工作,以及技术援助的设计阶段和监测框架。该框架不仅给出了主要的绩效假设条件,也给出了在设计阶段应确定的各个层次的目标、成功的指标和目标,以及衡量指标的方法。2015年,ADB发布了《增强银行业务有效性》的政策改革文件,明确了管理层将确定在资源分配、处理、批准、实施和完成评估的整个技术援助周期计划的一系列措施;确保技术援助的设计,对获得输出和设想的结果有足够的监督(监管),并避免重复的输出,同时还将支持审查过程和文档需求的简化,删除冗余的步骤以提升效率价值。例如,关键的举措包括:第一,资源管理。在部署技术援助资源时,将提供更大的灵活性,引入透明的技术援助资源分配公式,在管理监督下通过一个更加严格的组合检测系统来减少技术援助项目活动的数量。第二,设计与监测。所有的技术援助项目都将与每一个发展中国家的知识计划完全一致,强调技术输出的识别性,并将重点放在设计和监控框架上,并通过部门和主题实践小组的系统参与,来加强质量控制。第三,交付和完成评估。将建立一个系统的关于实施技术援助项目的流动性和储备信息库,包括将占比较大的技术援助项目分配给常驻任务;促进更广泛地使用基于外包的咨询合同;从执行机构和咨询顾问那里获得反馈以增强客户的取向;通过与独立评估部门合作所关注的学习经验,加强完成技术援助报告。

可以说,监督和评估机制是技术援助项目规划和项目绩效报告的基础,是技术援助项目绩效管理系统的重要组成部分。因此,AIIB可以借鉴ADB的成功经验建立技术援助绩效评估机制,以完善项目管理和技术援助系统机制。