协调管理机制——技术援助管理委员会

(一)协调 管理机制—— 技术援助管理 委员

建立AIIB技术援助协调和管理机制,正式成立长期性的专门性机构,即技术援助管理委员会作为AIIB的附属机构。

在理论方面,设立技术援助管理委员会主要有两个作用:一方面,可以解决“搭便车”的问题;另一方面,可以统筹协调区域或国别技术援助的项目的战略规划,以汇集、协调各成员国对技术援助的需求和资源配置,并有效利用技术优势,减少成本,实现技术援助的最大效用,解决技术援助有效性问题。同时,还可定期开展技术援助会议,讨论技术援助项目出现的新情况和问题,这有利于技术援助项目的有序运行和管理。

根据公共产品供给理论,由于以理性主义为前提的国家被视为是理性经济人,任何集体行动的共同努力都必须具有对各方行动者提供足够大的净收益组合,使每一个成员都能更多地获得收益,从而使集体行动得以自我维持。集体行动的成败取决于成员共同行动的效益是否大于其成本,因此,有时即便能从中获得集体经济效益,相互敌对的邻国也可能无法共同开发水电资源。相反,一个区域或次区域机构能够极大地降低共同行动的成本,以使其所有成员获益,特别是在它们感觉具有共同利益甚至具有共同体要素的情况下。同时,较大的团体内部取得一致的困难相对较大,因此,可从创建次区域项目计划开始,再逐步扩大其合作范围。例如,如果除老挝以外的所有大湄公河次区域成员体都对其国家公路网进行升级改造并增强跨境联网,那么老挝即使不作为也可以从中获取收益。与此同时,老挝的不参与将会使其他大湄公河次区域成员体便无法获得完善的一体化公路网所带来的全部收益。地区内的贸易要么只能缓慢且昂贵地途经老挝进行运输,要么只能完全绕过它,但在这种情况下,其他大湄公河次区域成员体可能会质疑区域公路网的投资价值,从而最终导致每个成员体都会试图搭便车而不参与建设交通网,这使每个成员体都会错失其潜在的效益。[60]因此,区域合作的挑战在于降低集体行动的成本,找到能被广泛接受的公平方式来分担提供公共产品的成本,从而使地区俱乐部的所有成员都能享受到完善的区域基础设施网所带来的集体效益。

在实践方面,以联合国组织为例,在其技术援助活动进行的初期,并没有受到足够的重视,也没有专门的组织和机构来负责。联合国与它的一些专门性机关合作而实施的一系列技术援助计划,“扩大的”援助计划溯及于联合国经济及社会理事会决议222(Ⅸ)号,[61]这个决议同时设立了“技术援助局”(也称“技术协作局”)以资管理。该局以联合国和每一专门机构的行政首长或其副职,以及联合国秘书长所任命的主要负责的主席组成,因而是所有这些组织的共同机关,这个共同机关的宪法基础是基于一些合作条约。该局的主要任务在于协调各个组织在扩大的技术援助计划内的活动。同时,该计划所需的资金,是由会员国和非会员国,按照各参加国在每年举行的“技术援助会议”上,根据实际确定的需要所达成一致,自愿提供于联合国的一个特别基金。自从联合国经济及社会理事会决议542B(ⅩⅤⅢ)号以来,由该理事会的一个常任委员会(技术援助委员会)在该计划经核准以后分配于各个组织。1959年以后,还有联合国的一个特别基金以供发展中国家的主要技术、经济和社会发展之用,其工作集中于调查自然财富的可能性以及对国内教育和研究机构的支持,“通常的技术援助”由每个组织单独在其预算范围内实行。此外,在联合国组织内,秘书处还专门设有一个“技术援助管理科”。[62] 由于技术管理局主要是在联合国会费资助下的技术合作活动,早期联合国各专门机构与附属机构的援助活动形成“各自为政”的局面,每个机构对于技术援助都有各自的援助条件、标准和程序,这种分散的局面不仅增加组织的成本和资源浪费,更降低了其效率。[63]为此,1965年联大第二十届会议通过了第2029(20)号决议,决定将技术援助扩大方案与联合国特别发展基金合并,成立了“联合国开发计划署”。[64]成立的主要目的是为了统一、协调联合国本身和各机构的技术援助活动,体现了联合国组织技术援助从分散到统一,向体系化和制度化发展的过程。

同样,IMF也成立了“技术援助委员会”,由于成员国对技术援助不断增长的需求量,IMF必须确定其技术援助的优先项目(Priorities),以便在地区与成员国之间以最有效率的方式配置技术援助资源。因此,由IMF的高级工作人员组成一个部门间委员会(技术援助委员会),该委员会负责列出项目的优先顺序和审查成员国接受技术援助的历史,以及考察以下成员国是否能够成功完成技术援助相关的关键因素。例如,世界银行于1955年成立了建设项目技术援助筹备机构,并安排资金对该机构进行大力支持。还有一些欧洲组织也从事于技术援助,如经济合作和发展组织和欧盟的前身欧洲经济共同体,后者还专门设有一个发展基金[65]

此外,通常作为援助国的发达国家成员国,在其对外援助制度体系中都设立了专门的技术援助部门。例如,法国的对外援助部门不仅有政策和执行部门,还设立了专门的技术支持部门,法国对外援助的四个技术支持机构分别是:经济贸易和财政技术的发展援助部门(向经济财政就业部负责),主要负责向受援国派遣专家以支持受援国的发展和改革项目;法国国际合作部(向外交和欧洲事务部以及公共服务部负责),主要促进法国公共和私人专业知识的增长、协调技术专家在受援国的活动;校园法国项目部(向外交和欧洲事务部以及国家教育部负责的公共机构),负责教育援助中的外国学生和研究人员的活动;文化法国项目部,是外交和欧洲事务部及文化交流部门的政策执行机构,其任务是管理协调国际文化交流。[66]

在应对气候变化问题上,《公约》第4条[67]的承诺(Commitments)条款中第1款第(c)项规定,所有缔约方,考虑到它们共同但有区别的责任,以及各自具体的国家和区域发展优先顺序、目标和情况,应在所有的有关部门,包括能源、运输、工业、农业、林业和废物管理部门,促进和合作发展、应用和传播(包括转让)各种用来控制、减少或防止《蒙特利尔议定书》未予管制的温室气体的人为排放的技术、做法和过程。[68] 为此,《公约》第9条规定了设立附属科技咨询机构(subsidiary body for scientific and technological advice),[69]即设立附属科学和技术咨询机构,就与公约有关的科学和技术事项,向缔约方会议并酌情向缔约方会议的其他附属机构及时提供信息和咨询,该机构应开放供所有缔约方参加,并应具有多学科性。

因此,介于AIIB的目标和宗旨是以“绿色”基础设施建设为要旨,为强化银行技术援助职能的作用和有效性,应考虑建立组织内部的功能性机构,即设立一个独立的“技术援助管理委员会”,专门负责所有技术援助项目贷款和管理工作。这也是各MDBs所配备“功能性机构”之所需,既可以统筹协调区域或国别技术援助的项目规划,并有效利用技术优势,还更有利于技术援助项目的有序进行和管理,有效配置相关资源,减少成本,实现技术援助的最大效用,解决技术援助有效性问题。根据《AIIB协定》第16条第8项的规定,以实现银行的宗旨和职能为目的,银行可在理事会依照本协定第28条所规定的经特别多数票通过后,成立附属机构。而第28条规定的特别多数票是指理事会人数占理事会总人数半数以上,且所代表投票权不低于成员总投票权一半的多数通过。技术援助对大多数亚洲地区的发展中国家来说,有着巨大的共同利益,从机构的设立方面来看应无太大障碍,但成立技术援助管理委员会后,面临的问题是怎样统筹协调区域或国别技术援助的项目的战略规划,即AIIB技术援助合作的整体战略规划包括技术援助的区域和国家战略安排(中长期和短期战略安排),增强地区和国家战略之间的相关性和一致性。AIIB技术援助职能的主要目的是促进区域合作与一体化进程,包括制定和协调发展战略、计划和方案;提高受援国的能力建设;从事部门、政策和法律问题的研究;提高对亚洲和太平洋地区发展问题的认识,整合区域内和世界其他地方和应对跨国问题等。

同时,由于技术援助大多参与的主体多,涉及范围广,有时候仅靠体系内的专家人员不足以全方位完成每一项技术援助工作,因此,还可以寻求外部技术支持的方法来填补自身技术人员的不足,这种外部技术支持的获取途径即是聘请科研机构的专家来担当某个领域的顾问。目前,在AIIB的官方网站上,设置了一个针对招聘相关领域专家人员的“职业平台”(Career Opportunities),[70]这是在一个向全球开放的招聘平台,只要在相关领域符合条件的人员都可以网上提交申请,由AIIB相关部门进行审核甄选。这说明AIIB致力于公开、公平和透明的招聘活动,并将考虑来自任何国籍的个人的申请。申请人的选择将基于(但不限于此)技术能力、相关部门的资深经验、国际经验和教育背景,AIIB有权根据应聘人员的教育和经验任命候选人,这为AIIB投资项目的建设进行技术援助提供了庞大的“智库”。